VI.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
36. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený zákon (jeho jednotlivé ustanovení) byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
37. Ze sněmovního tisku č. 880/0 (vládní návrh zákona), těsnopiseckých zpráv, jakož i z vyjádření účastníka řízení, usnesení vlády č. 934 ze dne 14. prosince 2012 (veřejně dostupného) a rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 48 a 49 ze dne 14. prosince 2012 (dostupných v digitální knihovně Poslanecké sněmovny) bylo zjištěno, že vláda schválila předmětný návrh předložený ministryní práce a sociálních věcí dne 14. prosince 2012 usnesením č. 934, přičemž současně navrhla předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila na období od 17. do 21. prosince 2012 stav legislativní nouze pro projednání tohoto vládního návrhu zákona, a požádala, aby tento vládní návrh byl projednán ve zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze. Současně vláda požádala předsedu Senátu, aby Senát projednal vládní návrh zákona ve zkráceném jednání.
38. Předsedkyně Poslanecké sněmovny vyhlásila rozhodnutím č. 48 ze dne 14. prosince 2012 na dobu od 17. do 21. prosince 2012 stav legislativní nouze, přičemž v rozhodnutí uvedla, že žádost odůvodňuje předseda vlády "mimořádnými okolnostmi, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů". V rozhodnutí č. 49 z téhož dne rozhodla, že sněmovní tisk č. 880 bude projednán ve zkráceném jednání (s vynecháním 1. čtení), přikázala tento tisk rozpočtovému výboru k projednání a stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 18. prosince 2012 do 10.00 hodin.
39. Podle údajů digitálního repozitáře Poslanecké sněmovny byl tisk č. 880/0 rozeslán poslancům 14. prosince 2012; rozpočtový výbor k němu zaujal stanovisko ve svém usnesení (č. 880/1) z 18. prosince 2012, v němž doporučil, aby Poslanecká sněmovna návrh neprojednávala v obecné rozpravě a projednala jej do 18. prosince 2012 do 19.00 hodin.
40. Návrh zákona byl projednán na 49. schůzi Poslanecké sněmovny dne 18. prosince 2012 jako bod č. 164; v úvodu Poslanecká sněmovna (podle těsnopisecké zprávy) posoudila, zda jsou dány podmínky pro projednání ve zkráceném jednání; v rozpravě k této otázce se nikdo z poslanců nepřihlásil, v hlasování č. 241 bylo rozhodnuto, že nadále existují podmínky pro projednání vládního návrhu zákona (tisk č. 880) ve zkráceném jednání; přihlášeno bylo 168 poslanců, pro hlasovalo 160, proti 3.
41. Ministryně práce a sociálních věcí jako důvod předložení návrhu zákona uvedla, že "vláda poté, co nebyl schválen její předchozí návrh řešení ... navrhla výši platové základny ve výši 2,75násobku průměrné měsíční nominální mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře ... podle této platové základny mají být od 1. ledna 2013 určovány platy pouze soudcům a zprostředkovaně též státním zástupcům ... pevně věřím, že předložený vládní návrh bude schválen, protože v opačném případě nebude stanovena pro určení platů soudců a státních zástupců žádná platová základna ...".
42. Poté Poslanecká sněmovna hlasováním č. 242 (přihlášeno 161, pro 133, proti 2) rozhodla o upuštění od obecné rozpravy (podle § 99 odst. 7 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).
43. V podrobné rozpravě byly vzneseny dva pozměňovací návrhy (poslanec Jan Čechlovský navrhl rozšířit vládní návrh o novelizaci předpisů o pojistném na sociální zabezpečení a na veřejné zdravotní pojištění tak, aby náhrady výdajů poskytované podle zákona č. 236/1995 Sb. nepodléhaly odvodům pojistného, a poslankyně Jana Suchá navrhla, aby namísto 2,75násobku činila platová základna 3násobek průměrného platu v nepodnikatelské sféře). Ministr spravedlnosti v rozpravě upozornil Poslaneckou sněmovnu na rizika spojená s přijetím vládního návrhu a uvedl, že by byl rád, kdyby byl přijat "ten takzvaný 3násobek", který by byl "nepochybně ústavně konformnější", a "možná by byl konečně v této otázce klid". Prvý pozměňovací návrh přijat byl (vynětí náhrad výdajů z platby pojistného), druhý - návrat platové základny na trojnásobek - přijat nebyl.
44. Návrh zákona byl přijat v hlasování č. 245 (přihlášeno bylo 99 poslanců, pro hlasovalo 80, proti 8).
45. Senát projednal vládní návrh zákona jako tisk č. 10; Poslanecká sněmovna jej postoupila Senátu dne 19. prosince 2012, Senát tisk zařadil na 3. schůzi dne 28. prosince 2012; ministryně práce a sociálních věcí při projednání v Senátu podle stenozáznamu uvedla, že "předložený návrh zákona Poslanecká sněmovna projednala ve stavu legislativní nouze, a shledala tedy, že jde o mimořádnou okolnost, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů, zejména tedy právo občanů na spravedlivou odměnu za práci, proto také ten důvod legislativní nouze". Ústavně-právní výbor Senátu ve svém usnesení navrhl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně; odmítl ústy svého předsedy, který informoval o obsahu usnesení výboru, interpretaci, že 2,75násobek určující platovou základnu znamená zvýšení platů soudců, a s poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 uvedl, že podle závazného nálezu Ústavního soudu mají být platy soudců odvozeny od platové základny, která bude trojnásobkem průměrného platu v nepodnikatelské sféře. Také upozornil na problematický stav legislativní nouze vyhlášený podle jeho názoru jen proto, že vláda nestíhá předložit zákony tak, jak má. Garančním výborem byl výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu, který navrhl nezabývat se návrhem zákona. Tento návrh byl Senátem v hlasování č. 4 přijat (usnesení č. 50, registrováno 74 senátorů, pro návrh 57, proti 11).
46. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu 28. prosince 2012, prezident zákon podepsal 11. ledna 2013, k podpisu předsedovi vlády byl doručen 15. ledna 2013, k vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 17. ledna 2013 pod č. 11/2013 Sb.
47. Navrhovatel namítá, že institut legislativní nouze byl zneužit, neboť vláda byla při předkládání návrhu řešícího výši platové základny pro určení platů soudců nepřípustně liknavá, a dále zdůrazňuje, že návrh nebyl projednán před předložením Poslanecké sněmovně s mocí soudní. Nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. května 2012 zrušil ke dni 31. prosince 2012 úpravu, podle níž měla být platová základna pro soudce odvíjena od 2,5násobku průměrné měsíční mzdy v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok. Vláda předložila sice dne 30. července 2012 Poslanecké sněmovně návrh zákona (tisk č. 763/0), kterým měl být změněn zákon č. 236/1995 Sb., učinila tak však způsobem raritním: předložila pět variant výše platové základny (od 2,51 po 3násobek) a současně navrhla ve všech variantách zrušit zmrazení platové základny obsažené v § 3a zákona č. 236/1995 Sb. K tisku č. 763/0 byl podán komplexní pozměňovací návrh poslance Vladislava Vilímce, jenž pro výši základny určoval 2,75násobek průměrné měsíční mzdy v nepodnikatelské sféře a předpokládal pro tzv. představitele odměňované podle zákona č. 236/1995 Sb. v letech 2015 a 2016 postupné rozmražení jejich platové základny (koeficienty 2,51 a 2,61). Byly podány rovněž některé další pozměňovací návrhy, které řešily zdaňování náhrad výdajů, prodloužení zmrazení platové základny představitelů do roku 2015, ale také návrh na řešení propadu platů soudců Ústavního soudu vůči platům soudců obecných soudů či výše platové základny odvíjející se od 3násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Třetí čtení návrhu proběhlo 12. prosince 2012, přičemž návrh zákona (ve znění komplexního pozměňovacího návrhu) nebyl přijat.
48. Ústavní soud nepochybuje, že napadený zákon byl přijat v rámci Ústavou stanovené kompetence Parlamentu; odpověď na otázku, zda k tomu došlo i ústavně předepsaným způsobem, již není tak nabíledni.
49. Ústavní soud se v minulosti již opakovaně vadami legislativního procesu včetně vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání zabýval; jeho názory se vyvíjely od značné zdrženlivosti [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. ledna 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. března 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] k důraznému připomenutí nutnosti dodržování principů tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva jako jednoho z atributů materiálně chápaného právního státu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. března 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19. dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Třebaže je institut legislativní nouze výhradně institutem zákonným, je třeba na něj nesporně nahlížet pod zorným úhlem principů dělby moci, pluralismu, svobodné soutěže politických sil a ochrany parlamentních menšin. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 Ústavní soud vyložil, že institut vyhlášení stavu legislativní nouze omezuje či relativizuje tyto uvedené ústavní principy, a proto musí být podmínky jeho použití vykládány restriktivně. Podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze je existence mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit základní práva a svobody zásadním způsobem, anebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody (§ 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny). Závěr o existenci mimořádné okolnosti musí mít rozumný základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi, důvodnost vyhlášení stavu legislativní nouze je pak nutno opřít rovněž o poměření intenzity důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty v konkrétním případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury (srov. body 84 - 85 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Nelze také odhlédnout od skutečnosti, že v praxi parlamentní je tento institut užíván - jak již Ústavní soud v minulosti také upozornil - velmi často.
50. Vyhlášení stavu legislativní nouze bylo v rozhodnutí předsedkyně Poslanecké sněmovny č. 48 ze dne 14. prosince 2012 odůvodněno v podstatě dikcí zákona ("mimořádné okolnosti, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů"). Skutkové okolnosti však lze spolehlivě rekonstruovat ze shora podaného přehledu legislativního procesu; důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla skutečnost, že od 1. ledna 2013 neexistovalo v právním řádu ustanovení, z něhož by bylo lze konstruovat výši platu soudce (a návazně na to i státního zástupce), a Poslanecká sněmovna dne 12. prosince 2012 zamítla tisk č. 763/0, který projednávala od 31. července 2012 v návaznosti na zrušení části ustanovení o platové základně v zákoně č. 236/1995 Sb. Ústavním soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Ústavní soud poskytl zákonodárci sedm měsíců na to, aby neústavní snížení platové základny a relaci platu soudce vůči průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře vyřešil ústavně konformním způsobem. Prvého pochybení, které v zásadě s největší pravděpodobností spustilo řetěz událostí, které byly završeny zamítnutím návrhu obsaženého v tisku č. 763/0, se dopustila vláda, která v tomto tisku nepředložila v materiálním slova smyslu návrh zákona, jenž by býval mohl být Poslaneckou sněmovnou schválen, nýbrž - jak sama uvedla v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona podanému 14. prosince 2012 - "nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody". Po zamítnutí "nosiče" vláda během dvou dnů (během nichž jistě nestihla připomínkové řízení, natož projednání s reprezentací soudní moci, za niž nutno za současného stavu věcí považovat vrcholy soudní soustavy, totiž Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud) předložila Poslanecké sněmovně nový návrh (tisk č. 880/0) spojený se žádostí o vyhlášení stavu legislativní nouze. V tomto časovém "presu" (do 31. prosince zbývalo pouhých 17 dnů) musely návrh zákona projednat dvě komory Parlamentu, přičinit podpisy prezident republiky a předseda vlády a zákon musel být vyhlášen. Není divu, že se to nepodařilo zcela, třebaže i tento čas "postačoval" k doplnění návrhu o novelizaci předpisů upravujících odvod pojistného na sociální zabezpečení a veřejné zdravotní pojištění - tuto část zákona ovšem navrhovatel neučinil předmětem svých námitek a ani tak nejspíše učinit nemohl s ohledem na předmět řízení, a proto ji Ústavní soud ponechává stranou (zákon byl nakonec vyhlášen ve Sbírce zákonů 17. ledna 2013).
51. Poměří-li Ústavní soud intenzitu důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze (zde právo soudců na odměnu za práci, jak ostatně uvedla ministryně práce a sociálních věcí při projednávání návrhu v Senátu) se zájmem na řádné a kvalitní legislativní proceduře, musí konstatovat, že v dané časové situaci to byla jediná možnost, jak se pokusit o to, aby soudci nezůstali od 1. ledna 2013 bez odměny za svou práci. Také nelze odhlédnout od faktu, že při zahájení projednání tisku č. 880 ze 168 přihlášených poslanců hlasovalo 160 (tedy více než třípětinová většina všech poslanců) pro závěr, že jsou dány podmínky pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Jakkoli lze namítnout, že za čtyři dny nemohla Poslanecká sněmovna řádně o návrhu uvážit, nelze opomenout skutečnost, že předmětné téma Sněmovna projednávala od 31. července 2012 v podobě tisku č. 763, takže poslanci byli velmi dobře informováni o podstatě a charakteru právní úpravy, jejíž jedinou ambicí mělo být nahrazení koeficientu 2,5 koeficientem jiným, ústavně konformním, jak vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 Ústavní soud, když koeficient 2,5 vyřadil svým rozhodnutím ze zákona. Obdobně byl v obrovském časovém stresu Senát, jenž měl na projednání návrhu 10 dnů včetně vánočních svátků.
52. Ústavní soud je nucen konstatovat, že vláda i Parlament opakovaně zachází - pokud jde o způsob přijetí zákona, jenž zásadním způsobem zasahuje materiální zabezpečení soudců - s třetí součástí státní moci, totiž mocí soudní, způsobem, jenž v evropském demokratickém a právním prostoru lze jen stěží nalézt. Ústavní soud v minulosti již několikrát apeloval, aby exekutiva i moc zákonodárná respektovaly pravidla demokratické politické kultury; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 Ústavní soud (bod 25) uvedl: "Soudci se ocitli z hlediska možnosti relevantně projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než ostatní profese ... v případě výjimečných okolností, např. tíživé finanční situace státu, by napříště neměli být soudci takto znevýhodněni a k tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým restrikcím, by si měl opatřit relevantní stanovisko reprezentantů soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy." V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 Ústavní soud připomněl s veškerou naléhavostí konstitutivní principy demokratické společnosti, s nimiž stojí a padá ústavní stát - tehdejšími slovy nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. prosince 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) "... není právo a spravedlnost předmětem volné dispozice zákonodárce, a tím ani zákona, protože zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava prohlašuje za nedotknutelné". Platové restrikce soudců vždy budou znamenat určitou formu zásahu do jednoho z komponentů soudcovské nezávislosti (jak bude znovu odůvodněno dále), proto je nepřípustné, aby k takovému zásahu docházelo jednostranně; soudci představují z pohledu osobního rozsahu zákona č. 236/1995 Sb. nejpočetnější skupinu osob, navíc skupinu, jež požívá - jak rovněž bude dále zdůrazněno - z hlediska ústavního zvláštní ochrany, a prostor pro zásahy do jejich postavení je užší než u skupin jiných ústavních činitelů. Moc soudní nemá v našich ústavních podmínkách reprezentaci, přesto je však soudní soustava završena dvěma nejvyššími soudy - ty musejí chtě nechtě za této situace plnit i nezbytnou roli reprezentantů moci soudní. Již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 bylo konstatováno, že "tento negativní stav vytváří tlak na extenzi interpretace principů plynoucích z ústavního pořádku, tlak na podřazení pravidel demokratické politické kultury pod konstitucionalistický rámec".
53. Derogační zásah by v posuzované věci tedy byl jen prostým důsledkem setrvalého doslova přehlíživého přístupu vlády a zákonodárce k moci soudní, kterou snad i s odstupem téměř 25 let od zásadní společenské změny vnímají toliko jako skupinu státních úředníků závislých na státu a placených tak, jak se zachce té které politické reprezentaci; Ústavní soud však musel vážit důsledky takového postupu, rovněž s přihlédnutím k tomu, že navrhovatel, ač pregnantně formuloval výhrady k vadám legislativního procesu, formulací petitu dal zřetelně najevo, že hodlá vznést i námitky materiální a dává přednost posouzení ústavnosti napadeného zákona z hlediska materiálního. Z hlediska nároků na legislativní proces do budoucna nebude možné, aby Ústavní soud aproboval jakýkoli postup, který pomine projednání s představiteli, resp. zástupci nezávislé justice, a to jak na úrovni exekutivní, tak zákonodárné. Zásahy do materiálního postavení soudců musejí být řádně odůvodněny včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci státu, a musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci poskytovanými ze státního rozpočtu. Nelze než připomenout, že v zemích s dlouholetou demokratickou tradicí je možnost zasáhnout do materiálního zabezpečení soudců například omezena toliko na základě závěrů komplexního stanoviska skupiny nezávislých odborníků (srov. například situaci v Kanadě).
54. Formální zrušení právní úpravy vtělené do zákona č. 11/2013 Sb. (jeho čl. I, tedy novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.) - bez hodnocení dopadu zákona na materiální ústavnost - by za těchto okolností z hlediska principu proporcionality mělo ustoupit požadavkům efektivní ochrany ústavnosti. Tím ovšem Ústavní soud nikterak nepředjímá situace, ve kterých - jako to už učinil v minulosti - derogační zásah z důvodů neústavnosti legislativního procesu bude považovat za jediný možný. V projednávané věci dal přednost efektivní ochraně ústavnosti a v dalším kroku svého přezkumu přistoupil k posouzení ústavnosti těch ustanovení, která navrhovatel ve svém návrhu označil.