II.
Podle § 13 zákona č. 182/1993 Sb. se pro zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, tj. pro rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy, vyžaduje většina alespoň devíti přítomných soudců. Návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je zamítnut v případě, jestliže se pro něj tato zákonem požadovaná většina nevysloví, tj. i v případě, kdy se pro zamítnutí vysloví pouze menšina soudců, většina, hlasující pro zrušení, čítá však méně než devět soudců (Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 4/95).
V rozhodované věci se většina osmi soudců vyslovila pro zrušení § 35 zákona č. 247/1995 Sb. a pro zamítnutí návrhu na zrušení § 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb., menšina sedmi soudců se vyslovila pro zamítnutí návrhu v celém rozsahu.
Stanovisko relevantní menšiny, vedoucí k nedosažení zákonem požadovaných devíti hlasů pro zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení, se zakládá na následujících argumentech:
Podle ustanovení § 35 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. je ve volbách do Poslanecké sněmovny politická strana nebo koalice povinna složit kauci 200 000 Kč ve všech volebních krajích, v nichž byla kandidátní listina politické strany nebo koalice zaregistrována. Podle odstavce 4 citovaného ustanovení se kauce politické straně nebo koalici vrací, pokud postoupila do prvního skrutinia, tj. v případě, jestliže politická strana získala více než 5 % hlasů nebo v případě koalice více než v § 49 odst. 2 a 3 zákona č. 247/1995 Sb. požadovaný počet hlasů. V této souvislosti nutno rovněž zmínit nárok politické strany na stálý příspěvek v případě získání nejméně 3 % hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny, přičemž tento příspěvek činí nejméně 3 000 000 Kč ročně (§ 20 odst. 4 a 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů).
Obdobná povinnost jako pro volby do Poslanecké sněmovny je stanovena i pro volby do Senátu, a to pro každého, jehož přihláška byla registrována, složit kauci 20 000 Kč (§ 65 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb.). Podle odstavce 4 citovaného ustanovení se kauce vrací tomu, kdo získal ve volebním obvodu alespoň 6 % z celkového počtu platných hlasů.
Ačkoli volební zákon spojuje zakotvení volební kauce se zahájením tisku hlasovacích lístků, nejedná se o příspěvek na volby, nýbrž o speciální právní institut tvořící jednu z podmínek volitelnosti.
Čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod zakotvují ochranu svobodné soutěže politických stran, přičemž tomuto účelu podřizují zákonnou úpravu všech politických práv a svobod, tudíž i práva volebního. Podle čl. 19 odst. 1 a 2 Ústavy a čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod platí všeobecnost a rovnost pasivního volebního práva pro volby do Parlamentu České republiky. Čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve spojení s čl. 3 Dodatkového protokolu k této úmluvě zakotvuje zákaz diskriminace v právní úpravě svobodných voleb.
V posuzované věci nutno tedy zodpovědět otázku, zdali je volební kauce takovým komponentem zákonné úpravy volebního práva, jenž omezuje svobodnou soutěž politických stran.
Za svobodné lze považovat takové volby, v nichž existuje svoboda vstupovat se svou politickou alternativou do volebního procesu (tj. existuje svoboda zakládání politických stran a svoboda navrhování kandidátů na funkce poslanců ve většinovém systému), dále svoboda ucházet se o podporu voličů a komunikovat s veřejností, jakož i svoboda voliče vybírat z více politických alternativ, reprezentovaných více politickými stranami a více kandidáty na funkce poslanců.
Ústavní systém České republiky je založen na principu reprezentativní demokracie (čl. 2 Ústavy), přičemž podle čl. 19 odst. 1 a 2 Ústavy se volby do Poslanecké sněmovny konají podle zásad poměrného zastoupení a volby do Senátu podle zásad většinového systému.
Princip reprezentativnosti obsahuje především odvozenost složení zastupitelského sboru od politické struktury občanské veřejnosti. Obsahuje však i požadavek minimální reprezentativnosti subjektů (politických stran a hnutí) zúčastněných na politické soutěži. Jeho promítnutím je minimální reprezentativnost jako náležitost návrhu na registraci politické strany podle § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Obdobný požadavek je vyjádřen i v případě nezávislého kandidáta pro volby do Senátu v podmínce jeho přihlášky podle § 61 odst. 6 zákona č. 247/1995 Sb.
Právní řád České republiky obsahuje tedy nejen aposteriorní nástroje integrace politického systému (kterými jsou omezující klauzule), nýbrž i nástroje apriorní.
Účelem existence politických stran je politická reprezentace části veřejnosti, účast ve volbách a snaha jejich prostřednictvím získat zastoupení v zastupitelských sborech, především v Parlamentě, případně v dalších volených orgánech veřejné moci.
Z hlediska voleb nutno tedy v první řadě svobodu politické soutěže spatřovat v ústavnosti podmínek volitelnosti politických stran. Při posuzování souladu napadených ustanovení volebního zákona s ústavními zákony a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy je proto klíčovou otázkou, zdali zákonem vyžadované volební kauce lze podřadit do rámce podmínek minimální reprezentativnosti strany, resp. nezávislého kandidáta a zdali zákonodárce zvolil za tím účelem adekvátní prostředek (tj. zdali minimální reprezentativnost lze prokazovat pouze určitým počtem podpisů sympatizantů politické strany, resp. určitým počtem jejích členů nebo i jinými prostředky).
Smysl volební kauce ve volbách do Poslanecké sněmovny je působení ve směru omezení účasti ve volbách stranám, jejichž reprezentativnost je nižší než 3 % odevzdaných hlasů (v opačném případě je totiž garantován státní příspěvek nebo i vrácení kauce). Jde tudíž o určité akcesorium k omezující klauzuli podle § 49 zákona č. 247/1995 Sb. Cílem tohoto akcesoria je omezit počet politických stran a hlasů pro ně odevzdaných, k nimž se při zjišťování volebních výsledků a přidělování mandátů podle § 49 odst. 3 zákona č. 247/1995 Sb. nepřihlíží.
Obdobný smysl a cíl sleduje i volební kauce v případě voleb do Senátu.
Argumentem ve prospěch vhodnosti kaucí jako podpůrného nástroje vypovídajícího o minimální reprezentativnosti strany, jakož i nástroje minimalizujícího počet hlasů, ke kterým se při zjišťování volebních výsledků nepřihlíží, mohou být možné spory o pravost podpisových listin nebo o okolnostech jejich pořizování.
Při poměřování omezení možnosti účasti ve volbách volební kaucí a smyslu a účelu volební kauce je potřeba zejména zvážit intenzitu tohoto omezení, tj. skutečnost, do jaké míry výška kauce pro nezávislé kandidáty a politické strany z pohledu požadavku minimální reprezentativnosti je podmínkou ústavně nepřijatelnou.
Pokud má kauce plnit svůj účel a smysl a současně neomezovat svobodnou a volnou soutěž politických sil, musí v propočtu na počet sympatizantů, naplňující podmínku minimální reprezentativnosti, představovat nepatrnou sumu, neomezující ani nejběžnější osobní výdaje. Tato podmínka je v právní úpravě voleb do obou komor Parlamentu České republiky splněna, i když u voleb do Poslanecké sněmovny na mezní hranici únosnosti.
Uvedené důvody vedly k závěru o souladu ustanovení § 35, 65 a § 92 odst. 2 zákona č. 247/1995 Sb. s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, a tím k zamítnutí návrhu na jejich zrušení.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.
Práva na uvedení odlišného stanoviska k nálezu v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využili soudci Ústavního soudu České republiky JUDr. Vladimír Klokočka, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Vladimír Paul a JUDr. Vlastimil Ševčík.
******************************************************************