II.
Argumentace navrhovatelky
3. Skupina senátorů návrh na zrušení uvedených ustanovení obecního zřízení, krajského zřízení, zákona o hlavním městě Praze a nařízení vlády č. 318/2017 Sb. odůvodnila jejich tvrzeným rozporem s ústavním pořádkem, konkrétně s ustanoveními čl. 1, 8, 100 a 101 Ústavy.
4. Podle navrhovatelky je společným jmenovatelem všech napadených norem jednak skutečnost, že o výši odměn představitelům samospráv, a to na úrovni obecní i krajské, rozhoduje v rozporu s principy dělby moci vláda, tedy orgán moci výkonné, a to bez materiálních i formálních mezí stanovených zákony, jednak skutečnost, že podoba této právní úpravy je výrazně restriktivní, nerespektující ústavním pořádkem garantované právo na samosprávu, ale i další ústavně garantovaná práva.
5. K podstatě právní úpravy navržené ke zrušení a jejím důsledkům skupina senátorů obecně uvedla, že napadená ustanovení se dotýkají problematiky odměňování členů zastupitelstev územních samosprávných celků. Základní pravidla odměňování osob činných v samosprávě, a to na obecní i krajské úrovni, jsou obsažena v obecním zřízení, krajském zřízení a v zákoně o hlavním městě Praze. Všechny tyto zákony předpokládají, že k jejich provedení bude vydán prováděcí právní předpis ve formě nařízení vlády. Vláda k provedení výše uvedených zákonů vydala dne 11. 9. 2017 nařízení vlády č. 318/2017 Sb. K datu podání tohoto návrhu (návrh byl doručen Ústavnímu soudu dne 3. 8. 2022) bylo toto nařízení vlády dvakrát novelizováno, a to nařízením vlády č. 202/2018 Sb. ze dne 4. 9. 2018 a nařízením vlády č. 338/2019 Sb. ze dne 9. 12. 2019. Po podání tohoto návrhu k Ústavnímu soudu byla přijata třetí změna nařízení vlády č. 318/2017 Sb. v podobě nařízení vlády č. 415/2022 Sb. ze dne 30. 11. 2022, které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2023. Účelem všech tří novelizací nařízení vlády č. 318/2017 Sb. byla změna jeho přílohy, která stanoví výši odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výši odměn neuvolněných členů zastupitelstev.
6. Spolu se schválením návrhu nařízení vlády o výši odměn dne 11. 9. 2017 vláda schválila pravidlo (bod II. 3 usnesení vlády č. 627), podle kterého je povinností ministra vnitra "předložit vládě legislativní návrh zvýšení odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků vždy k 1. lednu kalendářního roku následujícího po 1. lednu 2018, pokud se statistický ukazatel o průměrné hrubé měsíční nominální mzdě na přepočtené počty zaměstnanců v národním hospodářství za předminulý kalendářní rok zvýší nejméně o 2,5 %".
7. Podle názoru navrhovatelky vláda problematiku odměňování zastupitelů dlouhodobě přehlíží. Navrhovatelka uvádí, že od poslední novelizace nařízení vlády o výši odměn ze dne 9. 12. 2019 k datu podání tohoto návrhu žádná novelizace výše odměn pro představitele samospráv provedena nebyla. Podle shora uvedeného pravidla je nutno kalkulovat i inflační navýšení za rok 2019, přičemž inflace v období let 2019 až ke konci roku 2022 činila 2,8 % (2019), 3,2 % (2020), 3,8 % (2021) a očekávaných 12 % až 15 % v roce 2022. Přesto však vláda, která jako jediná je oprávněna rozhodnout o navýšení odměn pro představitele samosprávy, tak bez zdůvodnění neučinila, ba dokonce nerespektuje své vlastní usnesení ohledně povinnosti provést přezkum tohoto inflačního navýšení a zohlednit inflaci při stanovení odměn zastupitelů. Neučinila tak již dva roky, přestože vždy byl v každém roce inflační práh pro změnu právní úpravy překročen, což vedlo navrhovatelku k úvahám o neudržitelnosti aktuálního stavu a zamyšlení se nad ústavní konformitou právních norem vytvářejících model odměňování zastupitelů územních samosprávných celků. Navrhovatelka uvádí, že i když Ministerstvo vnitra předložilo v říjnu 2021 vládě návrh nařízení vlády, kterým se mění nařízení vlády č. 318/2017 Sb., k jeho projednání vládou k datu podání tohoto návrhu (tj. k 3. 8. 2022) nedošlo a o navýšení odměn nebylo rozhodnuto, navzdory tomu, že návrhem předpokládaná účinnost byla k 1. 1. 2022. Jak již bylo uvedeno, po podání tohoto návrhu vláda přijala nařízení vlády č. 415/2022 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 318/2017 Sb., které nabylo účinnosti dne 1. 1. 2023. Jeho účelem byla změna přílohy, která stanoví výši odměn uvolněných členů zastupitelstev a maximální výši odměn neuvolněných členů zastupitelstev.
8. Územní samospráva a její představitelé se tak podle názoru navrhovatelky ocitají v područí orgánů exekutivní moci, jež ani nejsou schopny chápat význam problematiky odměňování zastupitelů a konsekvence, které zásah státu do tak důležité oblasti, ovlivňující nejen rozpočet, ale i samotný výkon samosprávy, přináší. To navrhovatelku vede k přesvědčení, že platná právní úprava odměňování zastupitelů samospráv představuje nejen závažný zásah do ústavně zaručeného práva na samosprávu a principu dělby moci, ale vůči zastupitelům také do práva na spravedlivou odměnu za práci vycházejícího z čl. 28 Listiny základních práv a svobod. Postavení samosprávy v područí vlády je nepřijatelné i z dalších hledisek. Vláda je také vrcholným politickým orgánem, do jejíhož rozhodování vstupují zcela mimoprávní (mimoústavní) momenty, jakými jsou například zvažování veřejného mínění a podpory voličů pro její (další) rozhodnutí, politické motivy koaličních stran tvořících vládu nebo aktuální rozpoložení předsedy vlády, zdali vůbec téma úpravy odměn představitelů samospráv zařadí na jednání vlády. Všechny tyto okolnosti podle navrhovatelky jednoznačně svědčí pro závěr, že současná právní úprava odměňování a výše odměn neskýtá prakticky žádné garance demokratického právního státu a dalších ústavněprávních kautel, v jejichž rámci se však nutně ocitat musí.
9. Podle navrhovatelky vychází současný model z principu, že výše odměn uvolněných zastupitelů je stanovena nařízením vlády jako fixní, přičemž existuje patnáct kategorií odstupňovaných v závislosti na počtu obyvatel. V případě zastupitelů neuvolněných jsou částky uvedené v tabulce částkami maximálními. Platí, že čím větší počet obyvatel, tím vyšší odměna. Tyto principy, na nichž současný model odměňování zastupitelů stojí, však neplynou z norem na ústavní úrovni ani z vůle zákonodárce projevené na zákonné úrovni, ale toliko z rozhodnutí exekutivy, učiněného bez existence relevantního zákonného rámce pro úpravu odměňování představitelů samosprávy. Navrhovatelka podotýká, že jakkoli by byla hlediska preferující rozhodování exekutivy o odměnách zastupitelů samosprávy závažná, nejde z ústavněprávního hlediska o jediná relevantní kritéria a není přijatelná jejich absolutní preference spojená s upozaděním rozhodných ústavních principů.
10. Navrhovatelka namítá, že předmětná právní úprava narušuje princip dělby moci, a to jak na vertikální, tak i na horizontální úrovni. Vertikální dělba moci mezi státem a samosprávnými subjekty je podle navrhovatelky založena na ústavním uznání práva na samosprávu a samostatné rozhodování zastupitelstev obcí a vyšších územních samosprávných celků včetně jejich práva samostatně hospodařit podle vlastního rozpočtu. Územní samosprávné celky jsou zákonnou regulací odměn vyplácených jejich zastupitelům významně omezeny, na což podle navrhovatelky upozornilo i disentní stanovisko soudce Radovana Suchánka k nálezu z 24. 11. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 24/19 (N 214/103 SbNU 203; 7/2021 Sb.). Vertikální dělba moci tuto ingerenci státu do výkonu práva na samosprávu neumožňuje.
11. Právní úprava v oblasti odměňování zastupitelů územních samosprávných celků podle navrhovatelky narušuje dělbu moci i na horizontální úrovni. Kromě nerespektování ústavněprávních mezí zásahu do práva na samostatné hospodaření samospráv se problematickou jeví absence jasného předělu mezi pravomocemi zákonodárce a exekutivy vydávající podzákonné normativní právní akty. I kdyby byla možnost zákonné regulace odměňování zastupitelů v samosprávě shledána jako postup ústavně konformní, zákonodárce se příliš širokými zmocněními na zákonné úrovni vzdal své pravomoci regulovat tuto oblast, když kromě kritéria počtu obyvatel nepřijal žádné zákonné limity, jimiž by se vláda při rozhodování o výši odměn měla řídit. Příliš široká možnost exekutivy při stanovování výše odměn zastupitelů požadavek dělby moci na horizontální úrovni nerespektuje. Formulace zmocňujících ustanovení zákona bez vymezení konkrétních mezí pro přijetí podzákonné úpravy nevyhovuje požadavkům na odvozenou normotvorbu, což Ústavní soud ve své rozhodovací praxi považuje za důvod pro derogaci zmocňovacích ustanovení pro rozpor s ústavním pořádkem. Podle navrhovatelky nelze z napadených zmocňujících ustanovení, tj. z § 73 odst. 1 obecního zřízení, § 48 odst. 1 krajského zřízení a § 54 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze, dovodit dostatečné limity podzákonné normotvorby vlády vyžadované čl. 78 Ústavy.
12. Navrhovatelka dále poukazuje na kolizi předmětné právní úpravy s ústavně zaručeným právem na samosprávu (čl. 8 a 100 Ústavy). Podle jejího názoru je třeba na problematiku odměňování zastupitelů územních samosprávných celků nahlížet prizmatem přirozenoprávního a lidskoprávního základu práva na samosprávu územních samosprávných celků zaručeného v čl. 8 Ústavy, které je dále rozvinuto v samostatné sedmé hlavě Ústavy, vyjadřující v čl. 101 právo územních samosprávných celků - obcí i krajů - na samosprávu, jehož velmi podstatnou garancí je i samostatné hospodaření podle rozpočtu přijatého samostatně zastupitelstvem příslušné samosprávy.
13. Podle navrhovatelky má právo na samosprávu - bez ohledu na výhradu zákona - i materiální aspekt (resp. vlastní ústavní obsah) a právě jeho ústavní garance zaručuje, že při jeho vymezení nelze vycházet pouze ze znění zákona a materiální podstatu tohoto práva zaručenou na ústavní úrovni ignorovat. Prováděcí zákon proto nemůže obsah ústavně garantovaného práva na územní samosprávu ignorovat nebo dokonce, jak tomu jev oblasti odměňování zastupitelů územních samosprávných celků, umožnit zasáhnout do materiální podstaty práva na samosprávu pouze na podzákonné úrovni. Navrhovatelka v této souvislosti odkazuje na nález ze dne 7. 9. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (N 151/62 SbNU 315; 293/2011 Sb.) a tvrdí, že znemožnění samostatného rozhodování územních samosprávných celků o odměňování členů zastupitelstev, potažmo o nakládání s vlastními rozpočtovými prostředky v této oblasti materiální aspekt práva na samosprávu nerespektuje. Navrhovatelka v této části dochází k závěru, že delegovaná normotvorba v oblasti stanovení odměn členů zastupitelských orgánů do práva na samosprávu zasahuje.
14. Navrhovatelka dále namítá porušení práva samostatného hospodaření územních samosprávných celků podle vlastního rozpočtu (čl. 101 odst. 3 Ústavy). Ústavněprávní úprava hospodaření územních samosprávných celků chrání jejich majetkovou a hospodářskou autonomii. Územní samosprávné celky reprezentující územní společenství občanů musí mít - prostřednictvím autonomního rozhodování svých zastupitelských orgánů - možnost svobodně rozhodnout, jakým způsobem naloží s finančními prostředky, jimiž jsou pro plnění úkolů samosprávy vybaveny. Právě hospodaření se svým majetkem samostatně na vlastní účet a vlastní odpovědnost je podle navrhovatelky jedním z atributů samosprávy.
15. Podstatu práva samosprávy na hospodaření podle vlastního rozpočtu zaručeného v čl. 101 odst. 3 Ústavy je podle navrhovatelky nutné interpretovat ve smyslu nepřípustnosti možnosti státu "obyčejným" zákonem zasahovat do práva územních samospráv chráněného na ústavní úrovni a určovat, jak s vlastními prostředky hospodařit, a limitovat náklady, jejichž vynaložení souvisí výlučně s výkonem samosprávy, nikoliv s přeneseným výkonem státní správy. Je to samosprávný celek, který je odpovědný za hospodárné nakládání s veřejnými prostředky v rámci svého rozpočtu a naplnění požadavku, aby s veřejnými prostředky bylo nakládáno odpovědně, hospodárně, efektivně a svědomitě. Navrhovatelka poukazuje i na judikaturu Ústavního soudu, který považuje samostatné hospodaření samosprávných celků na vlastní účet a vlastní odpovědnost za atribut samosprávy [např. nález ze dne 9. 7. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 5/03 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)].
16. Navrhovatelka má za to, že model stanovování odměn zastupitelů je z pohledu samospráv, ale především z pohledu ústavního pořádku problematický i materiálně, tedy při posuzování pravidel obsažených ve shora vyjmenovaných zákonech a v předmětném nařízení vlády. Ta totiž nerespektují základní východiska činnosti samosprávy, předpokládaná ingerence výkonné moci je velmi svazující, nerespektuje konkrétní specifika samosprávného celku, která rozhodně nejsou určována pouze počtem jeho obyvatel, a je obtížné hledat jejich legitimní zdůvodnění. Navrhovatelka má za to, že stávající model je vystavěn na dvou základních principech, kterými jsou jednotnost a transparentnost, jakož i hospodárné nakládání s veřejnými prostředky a jeho kontrola. Jejich naplnění je však podle navrhovatelky možné i bez toho, že by bylo zasahováno do práva na samosprávu a odměňování zastupitelů by nebylo řešeno na centrální úrovni a respektovalo by celkový kontext této problematiky.
17. Navrhovatelka dále namítá nenaplnění požadavku limitace zásahu státu do činnosti územních samosprávných celků (čl. 101 odst. 4 Ústavy). Zaručené právo samosprávných celků jako veřejnoprávních korporací na samostatné hospodaření podle vlastního rozpočtuje podle jejího názoru nutno interpretovat i ve spojení s limitací zásahů státu do územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy. Stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Problematiku odměňování zastupitelů obcí a krajů ústavní pořádek neupravuje. Podle navrhovatelky je nicméně zřejmé, že v případně rozhodování o odměňování jde o hospodaření daného územního samosprávného celku s jím spravovanými veřejnými prostředky.
18. Podle navrhovatelky se již ta skutečnost, že o odměňování zastupitelů územních samosprávných celků rozhoduje orgán moci výkonné - jakkoli se tak děje na základě zákonného zmocnění -, z ústavního hlediska jeví jako pochybná, obzvláště když zákonná úprava prakticky žádné mantinely výkonné moci nestanovuje (výše odměn, jakož i to, jestli vůbec dojde k její úpravě, je zcela závislá na libovůli vlády). Na zákonné úrovni absentuje vymezení zákonného rámce pro určení výše odměny určité skupiny členů zastupiteských orgánů samosprávy (uvolněných členů zastupitelstev) podzákonným právním předpisem, tj. není upraven způsob, jakým by měl být zásah státu do činnosti územní samosprávy v oblasti odměňování členů zastupitelských orgánů realizován, ale nelze ani dovodit důvod, pro který by měl být takovýto zásah do výkonu samosprávy přípustný. Podle navrhovatelky žádný ze zákonů, jež svěřují rozhodování o výši odměny uvolněných členů zastupitelstva vládě a zmocňují k vydání prováděcího právního předpisu v této oblasti, neposkytuje samosprávám garanci zneužití takto delegované pravomoci, když v zásadě neobsahuje žádné pojistky, kterými by bylo možno čelit libovůli v rozhodování vlády. Ta není vázána žádnými hmotněprávními ani procedurálními limity.
19. Podle navrhovatelky nelze z právní úpravy odměňování zastupitelů a jejího účelu dovodit potřebnost zásahu státu, tj. naplnění mezí zásahu podle čl. 101 odst. 4 Ústavy, spočívajícího v "ochraně zákona". Navrhovatelce není zřejmé, jaký zákonný zájem by mohl být ohrožen, kdyby problematika odměňování byla, v souladu s právem na samostatný výkon činnosti a hospodaření územních samosprávných celků, ponechána v jejich rozhodovací pravomoci. Rovněž k naplnění předpokladu ústavněprávní limitace zásahu do činnosti územních samosprávných celků, který určuje, že tak lze činit pouze "způsobem stanoveným zákonem", nepostačuje, že zákon určí formální pramen práva - druh podzákonné normy, která má problematiku zasahující do činnosti územní samosprávy na podzákonné úrovni upravit. Požadavek oprávněnosti zásahu spočívající v existenci "způsobu stanoveného zákonem" je podle navrhovatelky nutno interpretovat jako požadavek vymezení všech předpokladů, které mají parametry takovéhoto zásahu určovat, a to na zákonné, nikoliv podzákonné úrovni. Zmocňovací ustanovení § 73 odst. 1 obecního zřízení, § 48 odst. 1 krajského zřízení a § 54 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze tedy podle navrhovatelky ústavněprávní požadavky limitace zásahu státu do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy nesplňují, a poskytují tak absolutní volnost či spíše možnost libovůle vlády při stanovení odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků.
20. To, že je vláda v tomto směru prosta omezení procesní i materiální povahy, vyvolává podle názoru navrhovatelky nebezpečí libovůle v jejím rozhodování. A tyto úvahy nejsou jen teoretické, o čemž podle navrhovatelky svědčí dosavadní zkušenosti s aplikací napadené úpravy.
21. Pokud jde o procesní stránku věci, domnívá se navrhovatelka, že vláda může přijetí rozhodnutí o podobě nařízení vlády zneužívat a že jej také zneužívá. To je podle ní patrné při pohledu na data, ve kterých byly přijaty poslední dvě novelizace předmětného vládního nařízení, a laxní postoj k dalšímu návrhu předloženému Ministerstvem vnitra v říjnu 2021. Zatímco k první novelizaci došlo pouhý měsíc před komunálními volbami v roce 2018, k druhé na sklonku roku 2019. V prvním případě tak lze hovořit o nepřímé, leč nepřípustné a nežádoucí ingerenci vlády do voleb do zastupitelstev obcí, jejichž význam vyjadřuje čl. 101 odst. 1 Ústavy, v druhém případě je přijetí rozhodnutí třináct pracovních dnů před koncem roku 2019, kdy již řada územních samospráv v souladu s příslušnými předpisy schválila své rozpočty na rok následující, problematickým a nepředvídatelným zásahem státu do hospodaření samospráv podle vlastního rozpočtu, který předpokládá čl. 101 odst. 3 Ústavy.
22. Závěrem navrhovatelka uvádí, že je ústavně nepřijatelné, aby odměňování představitelů samospráv upravoval akt moci zákonodárné tak, že je deleguje bez jakýchkoliv materiálních i formálních omezení na prováděcí předpis přijímaný exekutivou. Podle navrhovatelky je rovněž ústavně nepřijatelné, aby exekutiva tuto pravomoc obsahově vykonávala takovým způsobem, který popírá právo na samosprávu, zejména ve smyslu práva hospodařit podle vlastního rozpočtu. A v neposlední řadě je ústavně nepřijatelné, aby exekutiva této pravomoci procedurálně zneužívala, a nepřímo tak zasahovala do práva na samosprávu i v tom rozměru, který se týká hospodaření podle vlastního rozpočtu. Navrhuje proto, aby Ústavní soud označil napadená ustanovení za protiústavní a jako taková je zrušil.