I.
Obsah návrhu na zrušení ustanovení zákona
1. Skupina 18 senátorů Senátu Parlamentu České republiky (dále též jen "navrhovatelé") navrhla Ústavnímu soudu, aby v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o pobytu cizinců") zrušil ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) a ustanovení § 172 odst. 6. Skupina senátorů dále navrhla, aby Ústavní soud zrušil ustanovení § 46a odst. 9 s ustanovením § 73 odst. 8 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o azylu"). Návrh byl tematicky rozdělen podle napadených ustanovení do dvou samostatných celků: na otázku ústavnosti zastavení řízení správním orgánem v některých věcech o povolení pobytu v České republice [viz výše § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců] cizincům, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů České republiky, a na otázku ústavnosti limitace soudního přezkumu v některých věcech, v nichž došlo k ukončení omezení osobní svobody (ukončení zajištění osoby, ukončení nepovolení vstupu na území České republiky z přijímacího střediska na mezinárodním letišti; viz zbylá tři ustanovení výše).
2. Napadené ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců umožňuje zastavení řízení o povolení k pobytu, jestliže cizinec ze třetí země, který je rodinným příslušníkem občana České republiky (dále též "cizinec-rodinný příslušník občana České republiky" nebo též jen "žadatel"), požádal o vydání povolení k přechodnému pobytu nebo k trvalému pobytu, přestože v době podání žádosti neměl oprávnění pobývat na území České republiky. K zastavení řízení podle tohoto ustanovení dochází i v případě, že cizinec-rodinný příslušník občana České republiky požádal o zmíněná pobytová oprávnění v době platnosti výjezdního příkazu. Podle téhož ustanovení se uvedená pravidla neuplatní v případě podání žádosti v době platnosti výjezdního příkazu vydaného po uplynutí oprávnění k pobytu na základě doplňkové ochrany nebo v případě, že se cizinec sám vzdá azylu.
3. Navrhovatelé namítají, že toto ustanovení obsahuje legislativní chybu. Ustanovení odst. 1 § 169r zákona o pobytu cizinců obsahuje výčet důvodů zastavení správního řízení spočívajících v konání či nekonání cizince, přičemž v návětí prvního odstavce jsou slova "jestliže cizinec" a pod některými písmeny se pokračuje celou větou uvozenou vztažným zájmenem "který"; pod jinými se pokračuje přímo slovesem. V předmětné normě sub j), začínající oním vztažným zájmenem, však věta není ukončena, což evokuje dvojí interpretaci. Buď v textu zájmeno přebývá, nebo v neukončené větě chybí další podmínka pro zastavení řízení.
4. Předmětné ustanovení nelze podle navrhovatelů použít i pro rozpor s unijním právem. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (dále jen "Soudní dvůr") vztahující se k právu volného pohybu totiž platí, že samotný neoprávněný vstup nebo neoprávněný pobyt nepředstavují dostatečný důvod pro omezení práva volného pohybu rodinného příslušníka občana Evropské unie. Popsaný rozpor s unijním právem je zřejmě důvodem, proč se napadené ustanovení vztahuje pouze na cizince-rodinné příslušníky občanů České republiky (viz bod 2 výše).
5. Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že práva ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen "směrnice č. 2004/38") se vztahují i na rodinného příslušníka občana Evropské unie, pokud žádá o povolení k pobytu v tom členském státě Evropské unie, jehož občanství dotyčný občan Evropské unie má. Jedná se též o situaci, ve které občan Evropské unie využil právo volného pohybu po jiných členských státech a vrací se do svého domovského státu s cizincem ze země mimo Evropskou unii, který se v mezidobí stal jeho rodinným příslušníkem. Pokud členský stát Evropské unie zamezuje získání povolení k pobytu tomuto cizinci, upírá tím podle judikatury Soudního dvora současně i občanu Evropské unie možnost skutečně využít podstatné části svých statusových práv.
6. Ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců znemožněním legalizace pobytu cizinců-rodinných příslušníků občanů České republiky zakládá ve stanovených situacích nerovné zacházení mezi těmito cizinci a rodinnými příslušníky občanů jiných států Evropské unie. Znemožňuje vydat povolení k pobytu cizinci-rodinnému příslušníkovi občana České republiky, který pobývá v České republice, přestože nemá oprávnění zde pobývat, nebo má výjezdní příkaz. Výjezdní příkaz není - podle navrhovatelů - správním aktem, který by zakládal povinnost cizince vycestovat z České republiky. Podle ustanovení § 67 zákona o pobytu cizinců přitom například platí, že žádost o povolení k trvalému pobytu může podat za tam stanovených podmínek cizinec, který v České republice pobývá po skončení řízení o mezinárodní ochraně. Nelze tedy tvrdit, že by podávání žádostí o povolení k pobytu s výjezdním příkazem bylo obecně nepřípustné.
7. Osoby, na které napadené ustanovení dopadá, mají reálně dvě možnosti. Buď musí vycestovat z území České republiky a požádat si jako rodinný příslušník občana Evropské unie o vstupní vízum podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex). Po získání tohoto víza mohou přicestovat na toto vízum do České republiky a podat žádost o povolení k pobytu z titulu rodinné vazby k občanovi České republiky. Druhou možností je nevycestovat a požádat o vydání víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu podle § 33 zákona o pobytu cizinců. Při vycestování však může cizinec-rodinný příslušník občana České republiky čelit překážkám právní, zdravotní, finanční či rodinné povahy. Nelze pominout ani důkazní obtíže v rámci následného řízení o žádosti o vstupní vízum. Ve vztahu k druhé uvedené možnosti navrhovatelé uvádí, že podle aktuální úpravy v zákoně o pobytu cizinců by povolení k pobytu za účelem soužití s občanem České republiky prostřednictvím institutu strpění pobytu mohli dosáhnout pouze někteří rodinní příslušníci občanů České republiky. Rozhodování o udělení víza za účelem strpění pobytu je navíc podle ustanovení § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců vyňato ze soudní kontroly.
8. Navrhovatelé zdůrazňují, že ze zdůvodnění pozměňovacího návrhu poslance Václava Klučky, na jehož základě Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky (dále jen "Poslanecká sněmovna") přijala napadenou úpravu, nelze ve vztahu k ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců dovodit žádný legitimní cíl, který by sledovalo. Navrhovatelé si dokáží představit tři možné legitimní cíle: a) sankci pro cizince za to, že se dostali do situace, na kterou dopadá napadené ustanovení (tj. že v České republice pobývají neoprávněně, případně že jim správní orgán vydal výjezdní příkaz), b) opatření zaměřené na prevenci porušování imigračních pravidel anebo c) usnadnění řízení o povolení k pobytu pro cizince-rodinné příslušníky občanů České republiky. K prvnímu možnému cíli navrhovatelé uvádí, že pro vydání výjezdního příkazu není nutné, aby cizinec předtím porušil jakoukoli právní povinnost. Třetí cíl by se zcela zjevně míjel účinkem: pro posouzení, zda cizinec splňuje definiční znaky rodinného příslušníka a zda splňuje i další zákonem stanovené podmínky pro vydání povolení k pobytu, nemůže v žádném ohledu pomoci, pokud cizinec před podáním příslušné žádosti bude muset odcestovat do ciziny a zase se vrátit do České republiky a zde žádost podat. Zbývá tedy druhá možnost, že napadené ustanovení je opatřením preventivním. Navrhovatelé se pak navíc domnívají, že ze samotného podání žádosti o vydání povolení k pobytu nemůže vzniknout žádná újma veřejnému zájmu.
9. Další námitka navrhovatelů argumentuje nepřiměřeností zásahu ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců do práva na rodinný život dotčených osob. Navrhovatelé vědí, že neexistuje ústavně zaručené právo cizince na povolení k pobytu v České republice. Napadené ustanovení však zasahuje nejen do práva cizince na ochranu jeho soukromého a rodinného života, ale zasahuje zejména do práva na ochranu soukromého a rodinného života českých občanů, kteří s ním osobní vztah sdílejí. Uvedené právo přitom vyplývá z principu občanství a je součástí státoobčanského svazku.
10. Zbylá ustanovení (viz bod 1) dopadají na soudní řízení správní, a tedy na soudní přezkum příslušných omezení osobní svobody cizinců. Na základě této skupiny napadených ustanovení se zastavuje soudní přezkum uvedených omezení osobní svobody cizinců, jakmile tato omezení jejich osobní svobody skončí.
11. Ve vztahu k těmto ustanovením navrhovatelé upozorňují, že se již v aplikační praxi vyskytly vážné pochybnosti o jejich souladu s unijním právem. Nejvyšší správní soud předložil předběžnou otázku Soudnímu dvoru a vyslovil též názor, že ustanovení § 46a odst. 9 zákona o azylu nelze aplikovat v řízení před krajským soudem v situaci, kdy ještě neproběhl věcný přezkum zákonnosti zajištění ani v jednom stupni řízení před správními soudy (viz usnesení ze dne 23. 11. 2017 č. j. 10 Azs 252/2017-43). Zastavení řízení o žalobě by podle Nejvyššího správního soudu připravilo cizince o jakýkoli soudní přezkum rozhodnutí o omezení jeho osobní svobody. Podle Nejvyššího správního soudu napadená ustanovení odporují unijnímu právu i proto, že mu ukládají paušální povinnost zastavovat řízení o předmětných kasačních stížnostech.
12. Protiústavnost ustanovení omezujících soudní přezkum omezení osobní svobody navrhovatelé postupně opětovně shrnují mj. tak, že omezují soudní přezkum některých rozhodnutí, kterými se omezuje osobní svoboda, a zakládají nedůvodnou, nepřiměřenou a znevýhodňující výjimku ze standardního řízení o soudním přezkumu správních rozhodnutí; dále zakládají nerovné zacházení mezi osobami zbavenými osobní svobody podle zákona o pobytu cizinců či zákona o azylu a osobami zbavenými osobní svobody na základě jiných ustanovení českého práva, přičemž jde o nepřímou diskriminaci první skupiny osob na základě státního občanství; bez věcného zdůvodnění upírají zajištěným cizincům právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím; opět bez věcného zdůvodnění upírají některým osobám právo na náhradu nákladů soudního řízení; představují také zásah do práva na vlastnictví, protože někteří zajištění cizinci musí hradit náklady na svůj pobyt v detenčních zařízeních, aniž by měli možnost dosáhnout vyslovení nezákonnosti omezení své osobní svobody, a konečně napadená ustanovení vytváří nepřiměřený vztah mezi svým účelem a možnými důsledky své aplikace. K těmto tvrzením se pak navrhovatelé rozsáhle opakovaně vracejí, což Ústavní soud ve zbytku rekapitulace jejich podání přiměřeně zohlednil.
13. Před přijetím napadených ustanovení existovala možnost dosáhnout zrušení rozhodnutí omezujícího osobní svobodu i v době, kdy toto omezení osobní svobody již netrvalo. (V případě přezkumu jiných správních rozhodnutí lze dosáhnout jejich zrušení i v době, kdy toto rozhodnutí již nemá vůči žalobci praktické právní dopady.) V případě rozhodnutí, na něž dopadají napadená ustanovení, to možné není. Napadená ustanovení vedou k úplnému vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí o omezení osobní svobody, pokud toto omezení skončí dříve, než správní soud meritorně rozhodne o žalobě proti takovému rozhodnutí. Právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") zaručuje právo toho, kdo tvrdí zkrácení svých práv v důsledku rozhodnutí orgánu veřejné správy, na vydání meritorního rozhodnutí ve věci; nejde tu jen o právo podat žalobu.
14. Napadená ustanovení zakládají znevýhodňující odchylku od standardní úpravy soudního řízení správního. Navrhovatelé upozorňují na institut tzv. uspokojení navrhovatele podle § 62 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále též jen "s. ř. s.") s tím, že napadená ustanovení mají širší dopad než tento institut. Je třeba zdůraznit, že navrhovatelé mají podle soudního řádu správního v případě svého uspokojení právo volby, zda na projednání věci dále trvat, nebo zda nechat řízení zastavit. V případě napadených ustanovení ovšem toto právo nemají.
15. Podle pozměňovacího návrhu poslance Klučky je účelem napadených ustanovení také snaha odbřemenit správní soudnictví. Důsledkem žalob, kterých se napadená ustanovení týkají, má být propuštění cizince. Další vedení řízení o žalobě je proto nadbytečné. To je však pouze část zájmů, které mohou žalobci brojící proti rozhodnutím omezujícím jejich osobní svobodu oprávněně sledovat. Dalším cílem je tu dosažení rozhodnutí, které shledá omezení osobní svobody nezákonným. K uplatnění napadených ustanovení kromě toho nemusí vždy dojít v momentu propuštění cizince na svobodu. Napadená ustanovení se totiž použijí i v případě tzv. přezajištění, tedy při omezení osobní svobody cizince podle jiného zákonného ustanovení. Mezi okamžikem ukončení omezení osobní svobody např. podle zákona o pobytu cizinců a novým omezením osobní svobody např. podle zákona o azylu však v případě přezajištění nedochází k propuštění cizince na svobodu.
16. Napadená ustanovení jsou ve vztahu ke sledovanému účelu zcela nepřiměřená. K přímému naplnění tohoto účelu (zastavení řízení) může v praxi dojít následujícími způsoby: jednak po propuštění cizince na svobodu, ať již na základě uplynutí doby podle původního rozhodnutí o omezení osobní svobody, nebo na základě nového správního aktu; dále po úspěšné realizaci výkonu rozhodnutí o opuštění českého území; a konečně po přezajištění. Podle ustanovení § 172 odst. 4 a 5 zákona o pobytu cizinců a § 46a odst. 8 a § 73 odst. 7 zákona o azylu musí krajské soudy rozhodnout o žalobách proti rozhodnutím omezujícím osobní svobodu cizinců v krátkých lhůtách. Žalovaný správní orgán musí do pěti dnů předat soudu spis a správní (krajský) soud musí do sedmi pracovních dnů rozhodnout. Samotnou správní žalobu může cizinec podat jen ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení rozhodnutí o omezení osobní svobody. Propuštění cizince na svobodu před rozhodnutím krajského soudu proto bude spíše výjimkou. Důvody pro omezení osobní svobody cizince by musely odpadnout v řádu dnů po omezení osobní svobody nebo by správní orgán musel délku zajištění cizince stanovit na velmi krátkou dobu.
17. Podle navrhovatelů se proto budou napadená ustanovení nesrovnatelně častěji aplikovat v řízeních o kasačních stížnostech před Nejvyšším správním soudem. Tento soud přísné lhůty k vydání rozhodnutí nevážou. K ukončení zajištění dojde i v případě, že krajský soud zruší rozhodnutí o omezení osobní svobody. Tak se prakticky vyloučí podání kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu, kterým tento správní soud žalobě vyhoví a správní rozhodnutí o omezení osobní svobody zruší. Lze se tedy domnívat, že napadená ustanovení především citelně omezí činnost Nejvyššího správního soudu. Rozhodování Nejvyššího správního soudu má přitom systémovou povahu. Podrobení jeho rozhodovací činnosti vývoji správní kauzy po vydání přezkoumávaného rozsudku krajského soudu jde zcela proti smyslu zákona. Napadená ustanovení tedy mohou prakticky odbřemenit pouze Nejvyšší správní soud za cenu citelného omezení jeho sjednocovací role a znevýhodnění části žalobců.
18. Napadená ustanovení podle navrhovatelů zakládají také nerovné zacházení mezi těmi, na něž dopadají, a ostatními osobami, jejichž osobní svoboda byla omezena podle jiných ustanovení právního řádu. Upírají možnost domoci se náhrady škody za nezákonné omezení osobní svobody. Vznik práva na náhradu újmy podmiňuje ustanovení § 8 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o odpovědnosti státu") zrušením či změnou rozhodnutí, které způsobilo škodu. Podle napadených ustanovení však osoba omezená na osobní svobodě nebude mít možnost dosáhnout zrušení rozhodnutí o svém zajištění, pokud během soudního řízení správního skončí omezení osobní svobody, což bude mít za následek zastavení soudního řízení.
19. Navrhovatelé dodávají, že v případě zastavení soudního řízení správního podle napadených ustanovení a podle ustanovení § 47 písm. c) s. ř. s. nemůže žalobci vzniknout právo na náhradu nákladů řízení. To platí bez ohledu na důvodnost žaloby (viz § 60 odst. 3 s. ř. s.). Napadená procesní úprava tedy neumožňuje soudům přiznat náhradu nákladů řízení žalobci, který oprávněně brojil proti nezákonnému rozhodnutí, což odporuje judikatuře Ústavního soudu [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 5. 2006 sp. zn. I. ÚS 351/05 (N 94/41 SbNU 253)].
20. Navrhovatelé konečně vytýkají napadeným ustanovením nedostatek racionality. Jestliže krajský správní soud vyhoví žalobě cizince proti rozhodnutí o jeho zajištění, následuje propuštění cizince na svobodu. Na základě napadených ustanovení však již ani žalované správní orgány nemohou podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Nad rozhodováním krajských soudů ve věcech přezkumu omezování osobní svobody podle zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu, pokud krajský soud žalobě vyhoví, tedy není žádná kontrola. Vůči eventuálním excesům tak zbývají pouze instituty kárné odpovědnosti soudce či instituty trestního práva.