VII.
Hodnocení Ústavního soudu
34. Úkolem Ústavního soudu v dané věci je posoudit, zda právní úprava týkající se podmínek zákonnosti stávky ve sporu o kolektivní smlouvu obstojí, v abstraktní poloze, z hlediska ústavního pořádku České republiky. Prvním krokem musí být odpověď na otázku, zda a jak je stávka v ústavním právu upravena a jaké mantinely z toho plynou pro zákonodárce.
35. Navrhovatel se při své argumentaci dovolává čl. 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka, a prostřednictvím čl. 10 Ústavy, který nesprávně cituje v již neplatném znění, poukazuje na čl. 8 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, Úmluvu MOP č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat a Úmluvu MOP č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat. Navrhovatel argumentuje i ustanovením čl. 27 odst. 4 Listiny, podle něhož je právo na stávku zaručeno za podmínek stanovených zákonem.
36. Listina upravuje právo na stávku jako součást práv hospodářských, sociálních a kulturních (hlava čtvrtá Listiny). Význam tohoto práva, resp. síla jeho ústavní garance je ovšem relativizována: ustanovení čl. 27 odst. 4 Listiny výslovně předpokládá, že podmínky výkonu práva na stávku stanoví zákon, a podle ustanovení čl. 41 odst. 1 Listiny se lze práv podle zde vyjmenovaných článků Listiny, tj. i práva na stávku, domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Jinak text Listiny zákonodárce při stanovení mezí a podmínek výkonu práva na stávku konkrétněji nesvazuje. Naopak, ve vztahu k určitým profesím (k osobám v povoláních, která jsou bezprostředně nezbytná pro ochranu života a zdraví, vedle toho též vůči zaměstnancům státní správy a územní samosprávy ve funkcích, které zákon určí) zákonodárci umožňuje, aby právo na stávku zákonem omezil (čl. 44 Listiny), resp. určitým profesím (soudcům, prokurátorům, příslušníkům ozbrojených sil a bezpečnostních sborů) je Listina vůbec nepřiznává (čl. 27 odst. 4 Listiny).
37. Obdobně obecným způsobem (formulační odchylky nejsou v daném případě podstatné) je právo na stávku garantováno i ve zmiňovaném čl. 8 odst. 1 písm. d) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech: stát se zavazuje zajistit právo na stávku za předpokladu, že je vykonáváno v souladu se zákony příslušné země. Ustanovení čl. 8 odst. 2 paktu připouští uložení zákonných omezení výkonu tohoto práva pro příslušníky ozbrojených sil nebo policie nebo správních orgánů státu.
38. Naproti tomu v úmluvách MOP č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat a č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat výslovnou garanci práva na stávku nenalezneme; podle navrhovatele právo na stávku vyplývá ze samotné svobody sdružování. Vzhledem k výslovné ústavní garanci práva na stávku v Listině však neshledává Ústavní soud důvod k tomu, aby teoretizoval o možnosti dovodit existenci práva na stávku jako základního práva z práva svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů, přičemž současně tyto úvahy nevylučuje.
39. Pokud se navrhovatel dovolává stanovisek Mezinárodního úřadu práce, resp. jeho kontrolních výborů, konstatuje Ústavní soud, že tato mezinárodní organizace není mezinárodním soudem a její akty, resp. stanoviska jejích orgánů nejsou pramenem ústavního ani jiného práva v České republice a netvoří součást jejího ústavního pořádku ani právního řádu. Tato stanoviska jsou adresována vládám členských zemí Mezinárodní organizace práce, resp. jejích úmluv a mají charakter mezinárodněprávně nezávazného doporučení (tzv. soft law). Referenční bází pro Ústavní soud v řízení o kontrole ústavnosti zákona být tato stanoviska v žádném případě nemohou a nestanou se jí ani v případě, že myšlenkové bohatství obsažené v takových pramenech Ústavní soud jako inspiraci nebo jako podklad komparativní argumentace použije při interpretaci norem českého ústavního práva.
40. S ohledem na výše uvedené je proto třeba ustanovení čl. 27 odst. 4 a čl. 41 odst. 1 Listiny vykládat tak, že Listina právo na stávku v obecné poloze uznává a garantuje. Toto právo přísluší v zásadě všem osobám bez rozdílu (s výjimkou soudců, prokurátorů a příslušníků ozbrojených sil a bezpečnostních sborů) a ve stejném rozsahu. Zákon je může omezit jen vůči osobám v profesích a při činnostech vyjmenovaných v čl. 44 Listiny. Stanovení konkrétních podmínek výkonu tohoto práva, resp. jeho mezí pak Listina svěřuje zákonodárci, jenž přitom požívá poměrně široký prostor pro uvážení.
41. Ani zde však nesmí zákonodárce postupovat svévolně, což znamená, že zákonodárce musí, s výše uvedenou výjimkou, respektovat princip rovnosti a stanovit meze práva na stávku stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky (čl. 4 odst. 3 Listiny). Zákonodárce ovšem nesmí postupovat ani nerozumně. Vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny nemusí být zákonná úprava práva na stávku v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován, tj. nemusí jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jako je tomu například u jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. např. právo svobodně se sdružovat dle čl. 20 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario nebo právo svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů dle čl. 27 odst. 1 a 3 Listiny a čl. 41 odst. 1 Listiny a contrario). Testem ústavnosti v tomto smyslu projde taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování nějakého legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nutně nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
42. Zákonodárce konečně musí šetřit podstatu a smysl práva na stávku (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zákonem tedy například nelze právo na stávku zcela zakázat nebo je omezit vůči osobám v jiných profesích nebo činnostech, než které vyjmenovává čl. 44, resp. čl. 27 odst. 4 Listiny. Nelze ani stanovit takové podmínky pro výkon tohoto práva, jejichž splnění by reálně nebylo možné, takže by se garance práva na stávku stala pouhou iluzorní proklamací.
43. De lege lata je právo na stávku zákonem upraveno pouze v oblasti kolektivního vyjednávání zákonem o kolektivním vyjednávání, jehož součástí jsou napadená ustanovení. Absencí zákonné úpravy práva na stávku v jiných oblastech pracovních vztahů se Ústavní soud vzhledem k předloženému návrhu nezabýval. Proto pouze na okraj uvádí, že ustanovení čl. 27 odst. 4 Listiny je možno interpretovat i tak, že zákonodárce je povinen právo na stávku zákonem "provést". Pokud by tak opomněl učinit, bylo by možné nastalou situaci hodnotit jako neústavní opomenutí zákonodárce, resp. neústavní mezeru v zákoně (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. února 2006, vyhlášen pod č. 252/2006 Sb.). To však neznamená, že by zákonem neupravené právo na stávku bylo v takové situaci zcela popřeno; neudržitelnost takového výkladu vyplývá z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle něhož je při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod nutno šetřit podstatu a smysl základního práva. Soudy by i v takovém případě, při absenci zákonné úpravy, musely ochranu tomuto právu v jeho podstatě poskytnout, jinak by se dopustily odepření spravedlnosti (princip zákazu denegationis iustitiae). Podmínky výkonu tohoto práva a jeho meze by pak musela případ od případu vyřešit judikatura; srov. např. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 2489/2000 ze dne 22. ledna 2002.
44. Napadená ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání podmiňující zákonnost realizace práva na stávku ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy řadou procedurálních podmínek se práva na stávku nepochybně dotýkají a omezují je. Je také zřejmé, že se tak stalo formou, kterou Listina předepisuje, tj. zákonem. Zbývá tedy posoudit, zda napadená ustanovení sledují nějaký legitimní cíl a zda jsou opatřením rozumným, a nikoli svévolným či nešetřícím podstatu a smysl práva na stávku.
45. Z důvodové zprávy k návrhu zákona o kolektivním vyjednávání, jakož i z vyjádření zákonodárce a vlády zaslaných k návrhu skupiny poslanců lze dovodit, že cílem napadených ustanovení zákona o kolektivním vyjednávání je ochrana principu právní jistoty účastníků jednání o uzavření kolektivní smlouvy, resp. účastníků pracovněprávních vztahů, tj. zaměstnavatelů a zaměstnanců, zájem na eliminaci tzv. divokých stávek, zajištění reprezentativnosti odborového orgánu, který za zaměstnance kolektivně vyjednává a který vyhlašuje stávku jako krajní prostředek ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy, usnadnění procesu vyjednávání a dosažení cíle kolektivního vyjednávání tak, aby stávka jako krajní prostředek řešení sporu mezi zaměstnavateli a zaměstnanci byla co nejrychleji zažehnána, a konečně ochrana práv a svobodné vůle zaměstnanců, kteří se stávky zúčastnit nechtějí.
46. Základní povinností zaměstnance v pracovněprávním vztahu je osobní výkon sjednaného druhu práce podle pokynů zaměstnavatele. Jednostranné přerušení práce je tedy protiprávním porušením této povinnosti ke škodě druhé strany pracovní smlouvy. Pokud je práce zaměstnanci přerušena částečně či úplně v rámci stávky (s cílem ochrany jejich hospodářských a sociálních zájmů - srov. čl. 27 odst. 1 a 4 Listiny), odpadá znak protiprávnosti takového jednání, neboť zaměstnanci jednostranným přerušením práce vykonávají své právo na stávku. I za těchto okolností však přerušení práce představuje zásah do práv a chráněných zájmů jiných osob, nejen zaměstnavatele, ale i nestávkujících zaměstnanců a dalších subjektů, které jsou se zaměstnavatelem ekonomicky provázány či jsou na jeho činnosti nebo službách nějakým způsobem závislé. Stávka tak, i když je legální, může způsobit nezanedbatelné hospodářské a společenské škody. Cíle, které napadená regulace procedury a podmínek vyhlášení stávky ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy sleduje, tj. prevence vzniku hospodářských a sociálních škod, ochrana práv a oprávněných zájmů jiných subjektů, jejich právní jistoty vyplývající z uzavřených pracovních smluv a vyvážení protichůdných zájmů a práv stran kolektivního vyjednávání, se tak jeví Ústavnímu soudu legitimními. Ostatně ani navrhovatel legitimitu těchto cílů nijak nezpochybnil.
47. Je-li stávka krajním prostředkem ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy, který může způsobit značné a nevratné škody, je pochopitelné, pokud zákon k legalitě stávky vyžaduje, aby s ní souhlasila nebo ji jinak podpořila významná, větší či menší část zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva týkat. Ostatně právo na stávku, jak vyplývá z jeho zařazení do kontextu práva svobodně se sdružovat s jinými na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů, je právem kolektivním; bylo by zneužitím práva na stávku, pokud by jeho výkon držel v ruce jednotlivec nebo úzká, co do počtu zanedbatelná skupina osob. V daném případě (napadená část § 17 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání) zákonodárce vyžaduje souhlas nejméně poloviny zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva týkat, což přísně vzato není ani požadavek většiny, jak tvrdí navrhovatel. Nesporně si lze představit i jiné prostředky, jak více či méně zajistit reprezentativnost a vážnost tak zásadního kroku ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy - nižší či vyšší kvorum stanovené pro vyslovení souhlasu (např. nadpoloviční, třípětinová většina zaměstnanců, souhlas alespoň jedné třetiny nebo dvou pětin zaměstnanců, apod.), popřípadě jiné vymezení skupiny zaměstnanců, z níž se kvorum zjišťuje (ze všech zaměstnanců, z přítomných zaměstnanců apod.). Podmínka souhlasu alespoň poloviny všech zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva týkat, se však nachází v blízkosti středu škály v úvahu přicházejících možností, a proto ji nelze označit za zjevně nerozumnou, a tedy za protiústavní.
48. Kolektivní smlouva je smlouvou uzavíranou mezi dvěma stranami, zaměstnavatelem na straně jedné a zaměstnanci zastoupenými příslušným odborovým orgánem na straně druhé. Odborový orgán, resp. jeho zástupci, vyjednává se zaměstnavatelem o uzavření kolektivní smlouvy a uplatňuje zákonné prostředky k dosažení shody, včetně nejkrajnějšího prostředku - hrozby stávky, popřípadě její realizace. Má-li být stávka, jako krajní prostředek, co nejrychleji odvrácena, popřípadě ukončena, aby způsobené škody byly co nejmenší, je žádoucí, aby druhá strana v tak vyhrocené situaci věděla, kdo je oprávněn za stávkující zaměstnance jednat. Podmínka předložení jmenného seznamu zástupců příslušného odborového orgánu, kteří jsou oprávněni zastupovat účastníky stávky, stanovená v § 17 odst. 4 písm. c) zákona o kolektivním vyjednávání se za této situace nejeví Ústavnímu soudu jako zjevně nerozumný prostředek k dosažení legitimních cílů právní úpravy, jak byly identifikovány výše. Lze si jistě představit, že taková podmínka nebude stanovena vůbec, že se zaměstnavatel bude muset spolehnout na to, že ve stávce zastupují zaměstnance titíž zástupci téhož odborového orgánu, s nimiž dosud jednal o uzavření kolektivní smlouvy, a že ti jsou zplnomocněni ke všem úkonům včetně přerušení a ukončení stávky. Stanovením této podmínky však zákonodárce nepřekročil ústavním pořádkem vymezený prostor pro své uvážení.
49. Přestože je právo na stávku svou povahou právem kolektivním, neznamená to, že ke stávce mohou být nuceni i ti zaměstnanci, kteří s ní nesouhlasí a stávkovat z nejrůznějších důvodů nechtějí. Tito zaměstnanci mají právo na to, aby jim zaměstnavatel v souladu s pracovní smlouvou přiděloval práci, za kterou jim náleží sjednaná odměna, popřípadě jiné související nároky (§ 22 a 24 zákona o kolektivním vyjednávání), a pokud tak zaměstnavatel činit s ohledem na probíhající stávku nemůže, mají právo na náhradu mzdy při překážce na straně zaměstnavatele. Naopak stávkující tyto nároky nemají; přerušení práce v důsledku stávky se posuzuje jako omluvená nepřítomnost v zaměstnání, za niž nepřísluší odměna ani náhrada mzdy ani související nároky (§ 22 - 24 zákona o kolektivním vyjednávání).
50. Na straně druhé má i zaměstnavatel právo na ochranu svých zájmů: právo učinit opatření, jimiž minimalizuje svou škodu způsobenou stávkou, resp. povinnost učinit opatření, jimiž preventivně zamezí nebo alespoň minimalizuje škody vzniklé zaměstnancům či jiným osobám. Aby mohl zaměstnavatel potřebná organizační, technická a bezpečnostní opatření včas a účinně přijmout (např. u nepřetržitých provozů anebo v hromadné přepravě osob), musí předem vědět, kdo z jeho zaměstnanců na konkrétních pozicích a pracovištích svůj pracovněprávní závazek jednostranně z důvodu stávky suspenduje a kdo nikoliv. Stejně tak, aby mohl zaměstnavatel dostát svým povinnostem z pracovněprávních vztahů vůči nestávkujícím zaměstnancům a jejich nárokům, musí být schopen jmenovitě zjistit, kdo pracuje a kdo naopak stávkuje.
51. Kromě toho Ústavní soud neshledal, že by pouhý požadavek předložení jmenného seznamu stávkujících zaměstnanců byl způsobilý zasáhnout tak intenzivně do jiných jejich základních práv, konkrétně do práva na ochranu před neoprávněným zasahováním do soukromého života, resp. do práva na ochranu před neoprávněným shromažďováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě ve smyslu čl. 10 odst. 2 a 3 Listiny, z čehož by vyplýval přísnější požadavek na přiměřenost takového zásahu vzhledem ke sledovanému, ústavně legitimnímu cíli (navrhovatel ostatně nic takového ani netvrdil). Mezi zaměstnavatelem a zaměstnanci totiž existuje užší vztah daný pracovní smlouvou, kterou mezi sebou svobodně uzavřeli; již z důvodu existence tohoto užšího vztahuje zaměstnavatel oprávněn získat údaj o tom, který zaměstnanec pro překážku v práci na své straně, např. z důvodů obecného zájmu, pracovní neschopnosti, mateřské a rodičovské dovolené či pro jinou důležitou osobní překážku v práci, počítaje v to samozřejmě i důvod spočívající v realizaci práva na stávku, nemůže splnit svou povinnost konat osobně práce podle pracovní smlouvy ve stanovené pracovní době [§ 35 odst. 1 písm. a) zákoníku práce]; zaměstnanec je naopak povinen zaměstnavatele o překážce v práci na své straně uvědomit a prokázat ji.
52. Podmínku předložení jmenného seznamu všech stávkujících před zahájením stávky podle napadeného ustanovení § 17 odst. 5 zákona o kolektivním vyjednávání nelze tedy zvýše uvedených důvodů hodnotit jako zjevně nerozumný, a tedy neústavní prostředek ochrany práv zaměstnavatele a zaměstnanců, kteří se na stávce nepodílí. To samozřejmě neznamená, že toto řešení je nejrozumnější a jediné možné. Zákonodárce však nepřekročil meze svého uvážení, když vzájemná práva a povinnosti zaměstnanců a zaměstnavatelů při stávce o uzavření kolektivní smlouvy vyvážil právě požadavkem předložení jmenného seznamu. Zda se mu to podařilo dostatečným způsobem i v nové úpravě podle zákona č. 264/2006 Sb., nemůže Ústavní soud v této fázi řízení posuzovat.
53. Ústavní soud neshledal dále, že by zákonodárce postupoval svévolně, neboť napadená ustanovení svým rozsahem zahrnují blíže neurčené subjekty a vztahují se na všechny odborové organizace a zaměstnavatele, aniž by mezi nimi bylo jakkoliv co do podmínek výkonu práva na stávku v rozporu s principem rovnosti a zákazem diskriminace rozlišováno.
54. Ústavní soud se konečně zabýval i tím, zda napadená ustanovení neomezují právo na stávku takovým způsobem, že by byla dotčena sama jeho podstata a smysl (čl. 4 odst. 4 Listiny). Dospěl k závěru, že nikoli. Napadená ustanovení jsou možným a vyváženým kompromisem mezi právem na stávku na straně jedné a právy a chráněnými zájmy zaměstnavatelů, nestávkujících zaměstnanců a dalších subjektů na straně druhé. Navrhovatel nepředložil žádný důkaz o tom, že by se v důsledku aplikace napadených ustanovení stala stávka ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy prakticky nerealizovatelnou. Je naopak obecně známo, že za 17 let platnosti napadených ustanovení se řada stávek ve sporu o uzavření kolektivní smlouvy v České republice uskutečnila. Tvrzení navrhovatele o tom, že napadená ustanovení brání zaměstnancům v jejich řádném výkonu práva na stávku a že v praxi tyto podmínky vedou k zastrašování, diskriminaci a dokonce propouštění zaměstnanců, kteří se proto raději svého práva na stávku vzdávají v obavách před možnými důsledky, zůstala v rovině nepodložených tvrzení a hypotéz. Protiústavnost zákona nezpůsobuje hypotetická možnost jeho zneužití. Proti všem negativním jevům, k nimž může v souvislosti s plněním podmínek vyžadovaných napadenými ustanoveními docházet, existuje účinná soudní ochrana. Významný prvek ochrany, imanentně zahrnutý ve spolčovací svobodě, ostatně představuje sám účel sdružování se na ochranu svých hospodářských a sociálních zájmů v odborové organizaci, která má účinné právní i faktické prostředky k ochraně práv a zájmů zaměstnanců, které sdružuje.
55. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že někteří zaměstnanci se při představě, že se jejich jméno objeví na seznamu stávkujících, který bude předán zaměstnavateli, stanou méně ochotnými k účasti na stávce. To však nemůže být argumentem proti požadavku jmenného seznamu. Nelze si představit, že by výkon jakéhokoliv práva mohl být anonymním. Stávka je vždy konfrontací, s čímž je spojena nezbytná míra osobní angažovanosti a odpovědnosti za tak závažné rozhodnutí; přestože je stávka kolektivním projevem, předpokládá svobodné a individuální rozhodnutí každého z jejích účastníků, jinak by se ani konat nemohla. Je to nepochybně rozhodování obtížné, tak tomu je však vždy při uplatňování jakéhokoliv práva.
56. Ústavní soud po provedeném řízení konstatuje, že nejsou dány důvody ke zrušení ustanovení § 17 odst. 1 části věty, která zní ", jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má tato smlouva týkat.", § 17 odst. 2 části věty, která zní ", jestliže s ní souhlasí nejméně polovina zaměstnanců, jichž se má kolektivní smlouva vyššího stupně týkat.", § 17 odst. 4 písm. c) a § 17 odst. 5 zákona o kolektivním vyjednávání, neboť tato ustanovení in abstracto nejsou v rozporu s čl. 1 a čl. 10 Ústavy, s čl. 4 odst. 4 a čl. 27 odst. 4 Listiny, čl. 8 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, Úmluvou MOP č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat a Úmluvou MOP č. 98 o provádění zásad práva organizovat se a kolektivně vyjednávat. Proto návrh podle § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Vojen Güttler, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická.
******************************************************************