Princip ochrany základních práv
Jak již uvedeno shora, z judikatury ESD vyplývá, že členské státy jsou při implementaci komunitárního práva vázány povinností respektovat základní práva [např. případy 5/88 - Hubert Wachauf v. Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (1989) ECR 2609; C-459/02, Willy Gerekens and Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitiere Procola v. État du grand-duché de Luxembourg, odst. 21]. ESD již mnohokráte posuzoval omezení základních práv opatřeními v oblasti hospodářské politiky a opakovaně deklaroval, že základní práva mohou být při provádění komunitárních politik předmětem i podstatného omezení: "Základní práva uznaná ESD nejsou absolutní, ale musejí být posuzována z hlediska své sociální funkce. V důsledku toho lze akceptovat omezení výkonu těchto práv, zejména v souvislosti se společnou organizací trhu, a to za předpokladu, že tato omezení korespondují s účelem, jímž je obecný zájem sledovaný Společenstvím, a nezakládají s ohledem na tento účel neproporcionální a neakceptovatelný zásah porušující samotnou podstatu těchto práv." [např. případ 5/88 - Hubert Wachauf v. Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft 1989) ECR 2609, odst. 18].
Při posuzování přípustnosti omezení základních práv v oblasti zemědělské politiky považoval v minulosti ESD za klíčové vážit a zohledňovat specifický charakter společné organizace trhu a systém kvót v rámci Společné zemědělské politiky: "Základní vlastností organizace trhu je jeho proměnlivost v závislosti na ekonomických faktorech, jež ovlivňují vývoj trhu, a v závislosti na obecných podmínkách směřování Společné zemědělské politiky." [případ 230/78 - SpA Eridania-Zuccherifici nazionali v. Minister of Agriculture and Forestry, (1979) ECR 2749, odst. 21].
Ústavní soud s ohledem na shora uvedené dále přikročil k hodnocení toho, zda lze napadenou právní úpravu považovat za konformní se základními dílčími principy a základními právy vyplývajícími z komunitárního práva, jež mohly být napadenou právní úpravou dotčeny. Jedná se o princip legitimního očekávání, princip právní jistoty a zákazu retroaktivity, zákazu diskriminace, ochrany práva na nerušený výkon hospodářské činnosti v podobě podnikání či zaměstnání a ochrany majetkových práv.
a) Princip legitimního očekávání
Princip legitimního očekávání byl v judikatuře ESD formulován jako obecný princip komunitárního práva. Přitom v oblasti realizace zemědělské politiky ESD dovodil, že princip legitimního očekávání nelze vykládat tak, že by garantoval individuálnímu producentovi přístup k takové výši produkční kvóty, jakou očekával nebo jakou by mohl nárokovat z hlediska jeho očekávané produkce v konkrétním roce [viz případ 230/78 - SpA Eridania-Zuccherifici nazionali v. Minister of Agriculture and Forestry, (1979) ECR 2749, odst. 22]. V této věci ESD traktoval, že "individuální producent se nemůže dovolávat svého nabytého práva na udržení výhod, které získal ustavením společné organizace trhu". ESD naopak jasně formuloval "že očekávání producentů mohou být zmařena s ohledem na nezbytnost změn příslušných pravidel, které si vyžaduje realizace Společné zemědělské politiky, a že jednotliví producenti mohou být omezeni opatřeními plynoucími z norem komunitárního práva, které byly přijaty i poté, co byl schválen produkční plán, a to především v souvislosti s požadavky trhu a strukturální politiky." [viz rozhodnutí ve spojených věcech 196-198/88 - Daniel Cornée and others v. Coopérative agricole laitiere de Loudéac (Copall), odst. 26].
Jak ESD uvedl v jiném případě: "Podle ustálené judikatury v oblasti společné organizace trhu, která se musí neustále přizpůsobovat změnám v hospodářských podmínkách, nemohou jednotliví ekonomičtí aktéři legitimně očekávat, že nebudou podrobeni omezením vyplývajícím z budoucích pravidel regulujících trh a strukturální politiky." [případ C-63/93 - Fintan Duff et al v. Minister for Agriculture and Food and Attorney General, (1996) ECR 1-569, odst. 20], V tomto citovaném případě ESD judikoval, že volná diskrece udělená členským státům evropským nařízením, aby přidělovaly jednotlivým producentům, kteří předložili produkční plán rozvoje, zvláštní produkční kvótu, ještě nezakládá legitimní očekávání, že individuální producent takovou kvótu obdrží [viz k tomu i případ C-177/90 - Ralf-Herbert Kühn v. Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992) ECR I-0035, odst. 13]. Ze stejného důvodu není podle ESD v rozporu s principem legitimního očekávání, pokud snížení přidělené kvóty o 4,5 %, které je původně zavedeno jako dočasné, bude posléze stanoveno trvale [C-22/94 - The Irish Farmers Association and others v. Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ireland and Attorney General. (1997) ECR I-1809, odst. 17 - 25]. Jinak řečeno, za situace, kdy evropské instituce nebo členské státy jsou nuceny přizpůsobovat svou zemědělskou politiku změnám hospodářských podmínek nebo dokonce musí reformovat zemědělství jako celek, musejí jednotliví producenti očekávat takové změny a nemají legitimní očekávání, že bude z hlediska jejich postavení udržován status quo (viz The Irish Farmers Association and others v. Minister for Agriculture, Food and Forestry, Ireland and Attorney General, odst. 25: "jestliže rozumný a soudný podnikatel mohl předpokládat přijetí komunitárního opatření, které pravděpodobně ovlivní jeho zájmy, nemůže se dovolávat legitimního očekávání, když takové opatření bylo přijato"; viz také případ C - 9/02, Willy Gerekens and Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitiere Procola v. État du grand-duché de Luxembourg, odst. 29).
Na druhou stranu, princip legitimního očekávání může být dotčen komunitární úpravou pouze tehdy, pokud samo Společenství v minulosti vytvořilo situaci, která mohla vyvolat legitimní očekávání [případ C-63/93 - Fintan Duff et al v. Minister for Agriculture and Food and Attorney General, (1996) ECR I-569, para. 20; Case C-177/90 - Ralf-Herbert Kühn v. Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992) ECR I-0035, para. 14; Case C-459/02, Willy Gerekens and Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitiere Procola v. État du grand-duché de Luxembourg, para. 29]. Taková situace například nastala tehdy, když ES přimělo producenty k zastavení produkce kompenzací konkrétní platbou, a poté byl zaveden systém kvót odvislý od výše produkce v tom roce, v němž producenti dočasně přerušili výrobu, což vedlo k efektu, že ti, co využili možnosti přerušení výroby, ztratili nárok na jakoukoliv kvótu.
ESD shledal, že vzhledem k tomu, že samotné orgány Společenství motivovaly producenty k zastavení výroby pouze na určitou dobu, tito producenti měli legitimní očekávání, že po vypršení této doby budou moci ve výrobě pokračovat [případ 120/86, J. Mulder v. Minister van Landbouw en Visserij, (1988) ECR 2321]. Na druhou stranu tam, kde producent omezí nebo zcela zastaví svou činnost v důsledku svého svobodného rozhodnutí, tedy aniž by byl k tomu motivován komunitárním opatřením, a to v období, které je posléze považováno za referenční, nezakládá porušení legitimního očekávání [případ C-177/90 - Ralf-Herbert Kühn v. Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992) ECR I-0035, odst. 15]. V tomto případě byla produkce omezena v důsledku převodu zemědělského podniku z nájemce zpět na vlastníka, přičemž ESD dovodil, že skutečnost, že se producent spravující zemědělský podnik v průběhu referenčního období stanoveného členským státem změnil, v důsledku čehož se snížila produkce, nezakládá porušení legitimního očekávání.
Ústavní soud dosud judikoval k principu legitimního očekávání v souladu s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva, z níž zřetelně vystupuje pojetí ochrany legitimního očekávání jako majetkového nároku, který byl již individualizován individuálním právním aktem a nebo je individualizovatelný přímo na základě právní úpravy (srov. najez ve věci sp. zn. Pl. ÚS 2/02, Sbírka rozhodnutí, svazek 32, nález č. 35; vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.). Vycházeje z těchto principů Ústavní soud konstatuje, že princip legitimního očekávání napadeným předpisem porušen nebyl, když z nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 135; vyhlášen pod č. 499/2002 Sb.) rozhodně nelze dovodit individualizovatelný nárok. Tento nález naopak ponechal otevřený prostor exekutivě k nové úpravě rozdělení produkčních kvót. Nelze tedy tvrdit, že napadená právní úprava porušila princip legitimního očekávání, který by producentům mohl vzniknout na základě předchozího nálezu Ústavního soudu.
b) Princip právní jistoty a zákazu retroaktivity
V judikatuře ESD byl princip právní jistoty a zákazu retroaktivity interpretován tak, že obecně vylučuje zpětně účinnou legislativu přijímanou jak ES, tak členskými státy, ledaže je tato legislativa přijímána za zvláštních okolností, "když to vyžaduje účel, jehož má být tímto opatřením dosaženo, a pokud je současně náležitě respektováno legitimní očekávání adresátů právní normy" (C-459/02, Willy Gerekens and Association agricole pour la promotion de la commercialisation laitiere Procola v. État du grand-duché de Luxembourg, odst. 23 - 24). Jednou z těchto výjimek je i situace, kdy členský stát implementoval komunitární legislativu, která má omezenou časovou působnost, a tato legislativa byla shledána v rozporu s komunitárním právem, přičemž členský stát byl zavázán přijmout legislativu vztahující se i na již uplynulé období. Pokud by taková legislativa nemohla být aplikována retroaktivně, "nebylo by dosaženo sledovaného cíle a ohrozilo by to efektivitu takových opatření", týkajících se zemědělských kvót (C-459/02, odst. 25 - 26).
Tento princip napadenou právní úpravou porušen nebyl, neboť i když se v důsledku judikatury Ústavního soudu úprava rozdělování produkčních kvót měnila, vždy šlo o úpravu působící perspektivně, nikoliv retrospektivně, a vždy byla tato úprava řádně publikována ve Sbírce zákonů.
c) Princip nediskriminace, resp. zákazu diskriminace
V oblasti zemědělství je princip rovného zacházení vyžadován nejen obecnými principy komunitárního práva, ale rovněž přímo čl. 34 odst. 2 (dřívější čl. 40 odst. 3) Smlouvy ES, který představuje "specifický projev obecného principu rovnosti" [viz rozhodnutí ve spojených věcech 201 a 202/85, Marthe Klensch and others v. Secrétaire d'État a l'Agriculture et a la Viticulture, (1986) ECR 3477, odst. 9]. Vytváření společné organizace zemědělských trhů v souvislosti s realizací Společné zemědělské politiky vyžaduje "vyloučení jakékoliv diskriminace mezi producenty nebo spotřebiteli uvnitř Společenství". Toto ustanovení pokrývá všechna opatření týkající se společné organizace zemědělských trhů bez ohledu na orgán, který je stanoví. Jinak řečeno, podle ESD zavazuje rovněž členské státy za situace, kdy implementují společnou organizaci trhů [spojené věci 201 a 202/85, Marthe Klensch and others v. Secrétaire d'État á l'Agriculture et a la Viticulture, (1986) ECR 3477, odst. 8].
Při posuzování dodržení principu rovnosti zvažuje ESD dva aspekty - srovnatelnost (comparability) a objektivní ospravedlnitelnost (objektive justification). Jde-li o kritérium srovnatelnosti, ESD již v minulosti judikoval, že "nelze ve smyslu čl. 40 Smlouvy považovat za diskriminaci situaci, kdy nerovnost v zacházení s jednotlivými podniky odpovídá nerovnosti ve faktickém postavení a faktické situaci takových podniků." [případ 230/78 - SpA Eridania-Zuccherifici nazionali v. Minister of Agriculture and Forestry, (1979) ECR 2749, odst. 18]. V takovém případě ESD dovodil, že princip rovnosti nebyl porušen opatřením stanoveným v komunitárním právu, podle kterého se v celém Společenství měla snížit cukerná kvóta o 5 %, vyjma Itálie, v jejímž případě komunitární legislativa umožnila mnohem razantnější snižování. Podle argumentace ESD vzhledem k tomu, že "je obecně známo, že situace v oblasti pěstování řepy a produkce cukru se v Itálii výrazně liší od podmínek v jiných státech [...], jsou takové rozdíly v zacházení [...] založeny na objektivních rozdílech vyplývajících z výchozí ekonomické situace." (případ 230/78, odst. 18 - 19).
V určitých situacích může být i diskriminační a rozdílné zacházení mezi jednotlivými producenty ospravedlnitelné, zvláště pokud směřuje k uskutečnění cílů Společné zemědělské politiky. ESD proto v minulosti shledal různé formy rozdílného zacházení jako ospravedlnitelné, pokud napomáhaly rozumné a efektivní realizaci zemědělské politiky. Například při rozdělování kvót může členský stát zvýhodňovat určité formy sdružení producentů vyjma těch, jejichž organizace nebo struktura by snadněji umožňovala porušovat komunitární právo [viz případ C-15/95 - EARL de Kerlast v. Union régionale de coopératives agricoles (Unicopa) and Coopérative du Trieux. (1997) ECR I-1961, odst. 39: "členskému státu musí být umožněno vyloučit takové formy společností, které usnadňují činnost, jež není v souladu s komunitárními předpisy."].
ESD již rovněž judikoval, že ačkoliv referenční období zvolené členským státem nemusí být pro některé producenty ideální, z toho vyplývající rozdílné zacházení může být ospravedlněno zájmem na rozumné správě a tomu odpovídajícím omezením délky referenčního období, resp. počtu let stanovených jako referenční. V reakci na argumentaci konkrétního producenta, že byl ve vztahu k jiným producentům diskriminován, neboť v roce zvoleném jako referenční období nevyvíjel produkci v množství odpovídajícím jeho kapacitě, ESD učinil závěr, že "takový efekt je ospravedlněn potřebou co největšího omezení situací, kdy se referenční období přesouvá z jednoho roku do dalších let" [případ C-177/90 - Ralf-Herbert Kühn v. Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992) ECR I-0035, odst. 18]. Podobný problém nastal v případě producentů, kteří realizovali plán rozvoje (a zvýšili svou kapacitu), avšak jim přidělená kvóta neodpovídala zvýšené produkci s ohledem na to, že za referenční období byl vzat rok předcházející okamžiku dovršení realizace plánu. ESD však judikoval, že nepovažuje situaci těchto producentů objektivně za odlišnou od producentů, kteří plán rozvoje nerealizovali, neboť "je to právě zvolené referenční období, které je rozhodující pro srovnání situace dvou kategorií producentů" [případ C-63/93 - Fintan Duff et al v. Minister for Agriculture and Food and Attorney General, (1996) ECR I-569, odst. 26]. Jinak řečeno, samotná volba referenčního období nebyla způsobilá založit porušení principu rovnosti mezi producenty.
Na druhou stranu judikatura ESD nedovoluje členským státům úplnou diskreci při výběru referenčního období. ESD konstatoval, že určitý výběr může vyústit do porušení principu rovnosti. Například ESD rozhodl, že výběr referenčního období může vyústit do diskriminace zakázané principem rovnosti, "pokud, kvůli specifickým podmínkám na domácím trhu, vede implementace takového výběru na území státu k diskriminaci mezi producenty uvnitř celého Společenství" [spojené případy 201 a 202/85, Marthe Klensch and others v. Secrétaire d'État á l'Agriculture et a la Viticulture, (1986) ECR 3477, odst. 12]. V tomto případě pak ESD dospěl k závěru, že konkrétní volba referenčního období zvýhodnila větší producenty na úkor malých.
Otázkou rovnosti se pak ESD zabýval také v souvislosti s převodem přidělené kvóty z jednoho producenta na jiného. ESD například dovodil, že komunitární právo nelze vykládat způsobem, který by umožnil převod kvóty producentům, kteří skončili s výrobou, na subjekty, které v minulosti jejich produkci nakupovaly, neboť takový převod by vyvolal nerovnost ve prospěch těchto subjektů a na úkor ostatních subjektů nakupujících produkcí v dané oblasti výroby. Kvóty by proto podle ESD měly být raději vráceny zpět do národní rezervy a znovu přerozděleny spravedlivějším způsobem [spojené případy 196/88, 197/88 and 198/88, Daniel Cornée and others v. Coopérative agricole laitiere de Loudéac (Copall) and Laiterie coopérative du Trieux, (1989) ECR-2309, odst. 21 - 23].
Konečně lze poukázat i na stanovisko ESD, podle kterého nelze posuzovat toliko hypotetické tvrzení o tom, že vnitrostátní opatření diskriminovalo určité producenty, pokud není předložen konkrétní důkaz o tom, že jakýkoliv z těchto producentů, který měl být opatřením údajně postižen, byl skutečně vystaven negativnímu dopadu takového opatření [spojené případy 196/88, 197/88 and 198/88, Daniel Cornée and others v. Coopérative agricole laitiere de Loudéac (Copall) and Laiterie coopérative du Trieux, (1989) ECR-2309].
Ústavní soud neshledal zásah do principu zákazu diskriminace vykládaného ve světle judikatury ESD. Jak bude posléze vyloženo, koriguje Ústavní soud dosavadní výklad principu rovnosti plynoucího z čl. 1 Listiny základních práv a svobod podaný v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01, a to pro oblast práva, které navazuje na komunitární právo (viz níže).
d) Princip ochrany práva podnikat a vyvíjet jinou hospodářskou činnost
ESD již v minulosti ve svých rozhodnutích uvedl, že právo vyvíjet hospodářskou aktivitu nelze ve vztahu k systému kvót vykládat tak, že by garantovalo právo obdržet určitou konkrétní výši kvóty. Podle ESD kvóty "neomezují ekonomickou aktivitu podnikatelů, ale v souvislosti s budováním společné organizace trhu fixují množství produkce, které lze na trhu uplatnit ...". [případ 230/78 - SpA Eridania-Zuccherifici nazionali v. Minister of Agriculture and Forestry, (1979) ECR 2749, odst. 20 -21]. Navíc s ohledem na proměnlivost společné organizace trhu jsou kvóty předmětem změn (srov. výše argumentaci týkající se ochrany legitimního očekávání).
Taková omezení práva podnikat a vyvíjet jinou hospodářskou činnost splňují i obecný standard omezení základních práv, tedy taková omezení odpovídají sledovanému cíli, jímž je obecný zájem Společenství, a nekonstituují s ohledem na sledovaný cíl neproporcionální nebo nepřijatelný zásah neslučitelný s podstatou základních práv [případ 5/88 - Hubert Wachauf v. Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft. (1989) ECR 2609, odst. 18]. První kritérium (soulad se sledovaným cílem) je dodrženo, pokud je omezení součástí legislativy sledující odstranění přebytků na trhu se zemědělskými komoditami, a to právě cestou omezení nadprodukce. Druhé kritérium (proporcionalita) je splněno, pokud není narušena samotná podstata práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost. Jinak řečeno, pokud systém kvót neomezuje právo využívat příslušné pozemky k jiným účelům nebo právo podnikat v jiné oblasti hospodářství nebo obchodovat s jinými zemědělskými produkty, je slučitelný s ochranou práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost [C-177/90 - Ralf-Herbert Kühn v. Landwirtschaftskammer Weser-Ems (1992) ECR I-0035, odst. 17; nebo C-63/93 - Fintan Duff et al v. Minister for Agriculture and Food and Attorney General, (1996) ECR I-569, odst. 30, ve kterém ESD dovodil, že není porušením tohoto práva, pokud producent obdrží kvótu bez ohledu na dosažený plán rozvoje produkce, tedy kvótu, která neodpovídá objektivní výši produkce, které je producent schopen po realizaci plánu dosáhnout. Nižší kvóta neomezuje právo podnikat, ale pouze omezuje možnost umístit produkci na trhu, kterážto nepožívá ochrany skrze základní práva]. Jinak řečeno, podle judikatury ESD přidělení určité konkrétní kvóty nelze samo o sobě považovat za porušení základního práva podnikat a vykonávat jinou hospodářskou činnost.
Princip ochrany práva podnikat je ústavním pořádkem České republiky aprobován jako ekonomické právo, které lze uplatnit jen v mezích zákona (čl. 41 Listiny základních práv a svobod) a dosavadní judikatura Ústavního soudu založená na principu "self-restraint" plně koresponduje s přístupem ESD. Proto Ústavní soud porušení tohoto principu nedovodil.