A-3)
Ústavní soud tedy o ústavní konformitě klíče pro výpočet individuální produkční kvóty rozhoduje za situace, kdy svou předchozí judikaturou stanovil určité meze jak pro samotnou přípustnost právní úpravy produkčních kvót jako takových, tak pro rozdělování individuálních produkčních kvót jednotlivým producentům. Posuzování současné právní úpravy je tedy třeba provést mimo jiné i pod zorným úhlem dosavadní judikatury Ústavního soudu, kterou je Ústavní soud vázán, ledaže by byly splněny podmínky pro její překonání.
Pokud jde o systém kvótování jako takový, Ústavní soud konstatuje, že tento nález navazuje na dosavadní judikaturu v oblasti kvót. Jiná je však situace posouzení samotného rozdělení kvót z hlediska ústavních principů, tak jak byly formulovány v předchozím nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01.
Ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 87; vyhlášen pod č. 198/2003 Sb.) Ústavní soud formuloval doktrínu kontinuity své vlastní judikatury, kterou dovodil z náležitostí demokratického právního státu, jinými slovy dovodil povinnost Ústavního soudu být vázán svými vlastními rozhodnutími, která může svou judikaturou překonat jen za určitých podmínek. Přitom první možností, kdy Ústavní soud může překonat vlastní judikaturu, je změna sociálních a ekonomických poměrů v zemi nebo změna v jejich struktuře anebo změna kulturních představ společnosti. Další možností je změna či posun právního prostředí tvořeného podústavními právními normami, které v souhrnu ovlivňují nahlížení ústavních principů a zásad, aniž by z nich ovšem vybočovaly, a především neomezují princip demokratické právní státnosti (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Další možností pro změnu judikatury Ústavního soudu je změna, resp. doplnění těch právních norem a principů, které tvoří závazná referenční hlediska pro Ústavní soud, tj. takových, které jsou obsaženy v ústavním pořádku České republiky, nejde-li samozřejmě o změny odporující limitům stanoveným čl. 9 odst. 2 Ústavy, tj. nejde-li o změny podstatných náležitostí demokratického právního státu.
Ústavní soud tedy v daném případě po konfrontaci ustálené judikatury ESD a dosavadní judikatury Ústavního soudu vážil, zda zde nejsou skutečnosti, které by odůvodňovaly přehodnocení dosavadních závěrů Ústavního soudu. Jak již uvedeno shora, je nepochybné, že přistoupením České republiky k ES, resp. EU došlo k zásadní změně uvnitř českého právního řádu, neboť tímto okamžikem Česká republika převzala do svého vnitrostátního práva celou masu evropského práva. Tedy bezpochyby došlo k onomu posunu právního prostředí, tvořeného podústavními právními normami, který nutně musí ovlivňovat nahlížení celého dosavadního právního řádu, včetně ústavních principů a zásad, to vše ovšem za předpokladu, že faktory, jež ovlivňují vnitrostátní právní prostředí, nejsou samy o sobě v rozporu s demokratickou právní státností, resp. výklad těchto faktorů nesmí vést k ohrožení demokratické právní státnosti. Takový posun by byl v rozporu s čl. 9 odst. 2, resp. čl. 9 odst. 3 Ústavy.
Je nepochybné, že standard ochrany základních práv a svobod prostřednictvím dodržování principů z nich plynoucích uvnitř Společenství prošel dynamickým vývojem od počátečního zdráhání poskytovat ochranu skrze prostředky komunitárního práva projevující se také v judikatuře ESD [mezi jinými rozhodnutí č. 1/58, Stork v. Vysoký úřad ESUO (1959)], přes implementaci ochrany těchto principů v judikatuře ESD až po snahy o vytvoření závazného katalogu základních práv, který by tvořil součást primárního práva. Stejně tak prošla dynamickým vývojem i reflexe tohoto problému v judikatuře Ústavních soudů jednotlivých členských států, z nichž nejreprezentativnějším příkladem jsou změny postojů Spolkového ústavního soudu SRN (srov. rozhodnutí ze dne 29. 5. 1974 č. 2 BvL 52/71, Solange I., a rozhodnutí ze dne 22. 10. 1986 č. 2 BvR 197/83, Solange II., a rozhodnutí ze dne 12. 10. 1993 č. 2 BvR 2134 a 2159/92 zum Vertrag über die Europäische Union).
Současný standard ochrany základních práv uvnitř Společenství nezavdává podle Ústavního soudu žádné příčiny se domnívat, že tento standard ochrany základních práv skrze uplatňování principů z nich plynoucích, tak jak ostatně vyplynul i z výše citované judikatury ESD, má nižší kvalitu než ochrana poskytovaná v České republice, resp. že standard ochrany se výrazně liší od ochrany doposud poskytované ve vnitrostátním prostředí Ústavním soudem. To ostatně vyplývá i z konfrontace výše uvedených závěrů ESD ohledně přípustnosti kvantitativních omezení produkce cestou stanovování produkčních kvót, a závěrů, které ke stejné problematice v minulosti zaujal Ústavní soud. Výjimkou je podle Ústavního soudu toliko závěr vyplývající z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01, v němž Ústavní soud hodnotil klíč stanovený vládou k rozdělování produkční kvóty jako porušující princip rovnosti.
Pokud je tento závěr konfrontován se shora citovanou judikaturou ESD, lze jej považovat za excesivní v tom směru, že Ústavní soud se pustil na relativně "tenký led" hodnocení ekonomických veličin, které posléze promítl do hodnocení ústavněprávního. Jak vyplynulo z citované judikatury ESD, tento soud se ve vztahu k opatřením, jež jsou součástí Společné zemědělské politiky, necítí být oprávněn hodnotit tato opatření obsahovými hledisky. Pokud např. ESD hodnotil referenční kritéria s ohledem na tvrzenou nerovnost mezi producenty, odkazoval na to, že tato nerovnost nemůže být pouze hypotetická, nýbrž musí být konkrétně podloženo, čím byla ve vztahu ke konkrétním producentům založena. Závěr vyplývající z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01 lze ostatně považovat za do jisté míry excesivní i ve vztahu k judikatuře samotného Ústavního soudu, který ve svém předchozím nálezu, v němž posuzoval systém mléčných kvót, jednoznačně uvedl, že "ani podrobně propracovaný klíč, jenž pamatuje na pravidelné příčiny výkyvů objemu výroby, nemůže vzít zřetel na všechny okolnosti. V jednotlivých případech proto může dojít i k nespravedlnosti, jež však nedosahuje ústavní závažnosti.". V tehdy projednávané věci se tedy ani Ústavní soud necítil povolán k tomu, aby vlastní klíč pro rozdělení kvóty přezkoumával v abstraktní rovině v rámci ústavního přezkumu.
Jinak řečeno, Ústavní, soud v nyní projednávaném případě nemůže odhlížet od závěrů, které vyplývají přímo z judikatury ESD, z níž lze dovodit určitý princip ústavního sebeomezení, pokud jde o opatření ekonomické povahy sledující cíle přímo vyplývající z komunitární politiky ES. Toho si byl ostatně vědom i Ústavní soud při přijímání předmětného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01, když v jeho odůvodnění uvedl, že nelze přijmout takové závěry, pokud jde o rozsah přezkumné činnosti, které by byly posléze na překážku členství České republiky v Evropské unii, ač toto sebeomezení svým závěrem do jisté míry popřel.
Ústavní soud proto dospěl k závěru, že zde existují důvody pro odchýlení se od nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 39/01. Tato změna se však netýká samotného obsahového hodnocení klíče zvoleného vládou, ale toho, že Ústavní soud se již necítí být povolán takový klíč způsobem, jak to učinil nález sp. zn. Pl. ÚS 39/01, podrobit ústavnímu přezkumu v abstraktní rovině. To však nevylučuje, aby se spravedlností tohoto klíče zabývaly obecné soudy v individuálních a konkrétních případech jednotlivých producentů, pokud bude prokázáno, v jakých konkrétních skutečnostech je nerovnost založena.
Naopak inspirován závěry ESD, k nimž po 1. 5. 2004 v posuzované oblasti přihlíží v rozsahu shora vymezeném, a vázán svými závěry, k nimž dospěl před nálezem sp. zn. Pl. ÚS 39/01, Ústavní soud nehodnotil, zda klíč zvolený vládou v nařízení č. 97/2003 Sb., jehož důsledky byly promítnuty do původně napadeného ustanovení § 3 nařízení vlády č. 364/2004 Sb. a po jeho zrušení vládou do ustanovení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb., je co do svého obsahu způsobilý založit v abstraktní rovině nerovnost mezi producenty. Tedy nebude hodnotit to, zda vládou zvolené kritérium je způsobilé reflektovat výkyvy v produkci jednotlivých producentů, neboť takovou otázku považuje Ústavní soud za natolik ekonomicky odbornou, k jejímuž zodpovězení se necítí být ani povolán.
Ústavní soud k tomu dále - toliko ve formě obiter dictum, tedy mimo vlastní meze ústavně-právního přezkumu - uvádí, že z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01 přímo nevyplynulo, jak se snažili Ústavnímu soudu předložit navrhovatelé, že vláda byla povinna jako referenční období zvolit období před okamžikem, než začala regulovat výrobu cukru cestou produkčních kvót, tedy období před rokem 2000.
Z komparativního přehledu, který si Ústavní soud pro účely tohoto řízení vyžádal, sice vyplývá, že většina států střední a východní Evropy, které v roce 2004 vstoupily do ES, v praxi zvolila za referenční období rozmezí let 1994 - 1999, specifičnost situace v České republice je však dána právě tím, že klíč k rozdělení kvóty byl opakovaně rušen Ústavním soudem (poprvé z důvodů formálních, podruhé z důvodů obsahových). Ač se Ústavní soud necítí být k hodnocení těchto otázek povolán, přesto se mu jeví, že stanovení referenčního období v roce 2004 před rok 2000 by bylo technicky nemožné, snad i nerozumné a zakládající další důvody pro tvrzení, že i toto referenční období je způsobilé zakládat nerovnost mezi producenty. Ze zvoleného klíče nyní napadeného navrhovateli lze podle Ústavního soudu naopak dovodit snahu vlády vybrat takové období, které by bylo jako referenční období ještě vůbec v roce 2004 realizovatelné a na druhou stranu bylo sto eliminovat tržní distorze, vzniklé v důsledku předchozích regulací, jak na ně v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/01 upozornil Ústavní soud.
Ústavní soud současně považuje za nutné zdůraznit, že nyní přijatý závěr v žádném případě neznamená, že by Ústavní soud rezignoval na ústavněprávní přezkum vnitrostátních právních předpisů, které jsou komplementární ke komunitárnímu právu, tak jak to v minulosti činily některé soudy členských států ES [srov. rozhodnutí irského Nejvyššího soudu ve věci Lawror v. Minister for Agriculture 1 (1990) IR 356, cit. dle Kühn, Z.: Rozšíření Evropské unie a vztahy šestadvaceti ústavních systémů. Právník 8/2004, str. 765]. Posun v jeho závěrech se odvíjí od posunu v celém vnitrostátním právním řádu, k němuž došlo po 1. 5. 2004, a týká se toliko otázky obsahových mezí ústavněprávního přezkumu v daném konkrétním případě.
Lze uzavřít, že klíč rozdělování individuálních produkčních kvót byl shledán ústavně konformním, z čehož plyne, že původní návrh navrhovatelů by býval musel být zamítnut.
B) Ústavní soud však současně nemohl přehlédnout a akceptovat to, že vláda přijetím napadeného ustanovení § 3 nařízení č. 548/2005 Sb., kterým se toliko parafrázuje ustanovení čl. 1 odst. 3 nařízení Komise (ES) č. 1609/2005, nerespektovala skutečnost, že přistoupením České republiky k EU došlo na základě čl. 10a Ústavy k přenosu pravomocí vnitrostátních orgánů na orgány nadnárodní.
Ustanovení čl. 10a, který byl do Ústavy vložen ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. (tzv. euronovelou Ústavy), totiž představuje ustanovení umožňující přenos některých pravomocí orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci, tedy především EU a její orgány. Okamžikem, kdy se stala Smlouva o založení ES ve znění všech jejích revizí a ve znění přístupové smlouvy zaváznou pro Českou republiku, došlo k přenosu těch pravomocí vnitrostátních orgánů, které podle primárního práva ES vykonávají orgány ES, na tyto orgány.
Jinak řečeno, okamžikem přistoupení České republiky k ES se realizoval přenos těchto pravomocí, a to tak, že Česká republika propůjčila tyto pravomoci orgánům ES. V rozsahu těchto pravomocí, které realizují orgány ES, se pak omezily pravomoci všech příslušných vnitrostátních orgánů bez ohledu na to, zda se jedná o pravomoci normativní či individuálně rozhodovací.
Toto propůjčení části pravomocí je ovšem podle Ústavního soudu propůjčením podmíněným, neboť originárním nositelem suverenity a z ní vyplývajících pravomocí nadále zůstala Česká republika, jejíž suverenitu konstituuje nadále čl. 1 odst. 1 Ústavy. Podle něho je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Ona podmíněnost delegace těchto pravomocí se podle Ústavního soudu projevuje ve dvou rovinách: v rovině formální a v rovině materiální. První z těchto rovin se týká samotných mocenských atributů státní svrchovanosti, druhá rovina se týká obsahových komponent výkonu státní moci. Jinak řečeno, delegace části pravomocí vnitrostátních orgánů může trvat potud, pokud tyto pravomoci jsou orgány ES vykonávány způsobem slučitelným s uchováním základů státní suverenity České republiky a způsobem, jenž neohrožuje samotnou podstatu materiálního právního státu. Pokud by jedna z těchto podmínek realizace přenosu pravomocí nebyla naplněna, tj. pokud by vývoj v ES, resp. EU ohrožoval samotnou podstatu státní svrchovanosti České republiky nebo podstatné náležitosti demokratického právního státu, bylo by třeba trvat na tom, aby se těchto pravomocí opětovně ujaly vnitrostátní orgány České republiky, přitom platí, že k ochraně ústavnosti je povolán Ústavní soud (čl. 83 Ústavy). Řečené platí v dimenzi formální v rámci platné ústavní úpravy. Pokud jde o podstatné náležitosti demokratického právního státu, ty podle čl. 9 odst. 2 Ústavy leží dokonce i mimo dispozice samotného ústavodárce. Ústavní soud již ve svém prvním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 (Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 1; vyhlášen pod č. 14/1994 Sb.) týkajícím se zákona o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu konstatoval, že konstitutivní principy demokratické společnosti v rámci ústavy jsou postaveny nad zákonodárnou pravomoc a tím ultra vires Parlamentu. V dalším nálezu sp. zn. Pl. ÚS 36/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26, nález č. 80; vyhlášen pod č. 403/2002 Sb.) Ústavní soud uvedl, že žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím důsledkem bylo omezení již dosažené procedurami úrovně ochrany základních práv a svobod.
Pokud by proto výkon delegovaných pravomocí byl orgány ES realizován způsobem regresivním vůči dosavadnímu pojetí podstatných náležitostí demokratického právního státu, jednalo by se o realizaci v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, která by si vyžadovala opětovné převzetí těchto pravomocí vnitrostátními orgány České republiky.
Taková situace však obecně ani v projednávaném konkrétním případě nenastala a dle Ústavního soudu nebyl důvod, aby vláda realizovala svou normotvornou pravomoc způsobem, jenž se projevil přijetím napadeného ustanovení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb.
Ústavní soud po zhodnocení obsahu napadeného ustanovení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb., proto dospěl k závěru, že jeho přijetím vláda vybočila ze svých oprávnění, resp. uplatnila svou normotvornou pravomoc v oblasti, která byla na základě čl. 10a Ústavy přenesena na orgány ES, a to čl. 37 odst. 2 a 3 Smlouvy o ES a čl. 1 odst. 3 Smlouvy o přistoupení České republiky k EU. Jestliže ustanovení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb. má být realizací nařízení Komise (ES) č. 1609/2005, jde o jednání ultra vires ve vztahu k čl. 78 Ústavy, neboť vláda k přijetí takové právní úpravy nebyla oprávněna.
Nařízení Komise (ES) č. 1609/2005 je komunitárním právním předpisem, kterým Komise na základě čl. 10 odst. 3 a 4 nařízení Rady (ES) č. 1260/2001 snížila pro hospodářský rok 2005/2006 kvóty na produkci cukru příslušející jednotlivým členských státům. Toto nařízení má přednost před vnitrostátní právní (zákonnou) úpravou a je bezprostředně použitelné ve vnitrostátních právních řádech.
Bezprostřední použitelnost ve vnitrostátním právu a přednostní aplikace nařízení vyplývá zvláštní dogmatiky komunitárního práva, tak jak byla v minulosti podána v judikatuře ESD [srov. např. rozhodnutí 26/62 NV Algemene Transport - en Expeditie Orderneming Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen (1963) ECR 1; 6/64 Costa v. ENEL (1964) ECR 585]. Komunitární právo totiž samo určuje a specifikuje, na rozdíl od mezinárodního práva, jaké jsou jeho vnitrostátní účinky v členských státech.
Pokud členství v ES s sebou nese určité omezení pravomocí vnitrostátních orgánů ve prospěch komunitárních orgánů, musí být nutně jedním z projevů takového omezení i omezení volnosti členských států určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva (srov. Král, R.: Znovu k zakotvení vnitrostátních účinků komunitárního práva v Ústavě ČR. Právní rozhledy, roč. 2004, č. 3, str. 111). Jinak řečeno, s přenesením některých pravomocí na ES je spojen i zánik volnosti České republiky určovat vnitrostátní účinky komunitárního práva, které se odvozují v oblastech, v nichž k tomuto přenosu došlo, přímo z komunitárního práva. Ustanovení čl. 10a Ústavy tak vlastně působí obousměrně: tedy tvoří normativní základ pro přenos pravomocí a současně je tím ustanovením Ústavy, které otevírá vnitrostátní právní řád pro působení komunitárního práva včetně pravidel týkajících se jeho účinků uvnitř právního řádu České republiky (srov. Kühn, Z. - Kysela, J.: Na základě čeho bude působit komunitární právo v českém právním řádu? Právní rozhledy, roč. 2004, č. 1, str. 23 - 27; nebo Kühn, Z.: Ještě jednou k ústavnímu základu působení komunitárního práva v českém právním řádu. Právní rozhledy, roč. 2004, č. 10, str. 395 - 397).
Ústavní soud je toho názoru, že - pokud jde o působení komunitárního práva ve vnitrostátním právu - je třeba přijmout takový přístup, který by nekonzervoval účinky komunitárního práva ve vnitrostátním právním řádu. Takový přístup by totiž neodpovídal tomu, že samotná dogmatika účinků, které komunitární akty vyvolávají ve vnitrostátním právu, prošla a prochází dynamickým vývojem. Toto pojetí také nejlépe zajišťuje to, co bylo uvedeno shora, totiž podmíněnost přenosu části pravomocí.
Podle ustanovení čl. 1 odst. 3 nařízení byly členské státy povinny nejpozději do 1. 11. 2005 stanovit každému výrobnímu podniku, kterému byla přidělena produkční kvóta, část, o niž se tato kvóta snižuje. Jak Ústavní soud dotazem u Státního zemědělského intervenčního fondu zjistil, bylo snížení kvóty všem držitelům kvóty oznámeno individuálním aktem na základě přímé aplikace tohoto ustanovení nařízení Komise (ES) č. 1609/2005.
Jinak řečeno, v době, kdy vláda přijímala ustanovení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb., byla individuální produkční kvóta jednotlivým producentům dávno snížena, a to na základě přímé aplikace komunitárního práva k tomu příslušným orgánem, tedy Státním zemědělským intervenčním fondem. Toto ustanovení tak na jednu stranu nemůže vyvolávat v praxi žádné právní důsledky, na druhou stranu k jeho přijetí nebyla vláda ani oprávněna, neboť se jedná o oblast, v níž bylo oprávnění přeneseno na orgány Společenství, které je v daném případě realizovaly přijetím nařízení č. 1609/2005, které je - jak již shora uvedeno - bezprostředně aplikovatelné v právu členských států a nepředpokládá další implementaci ve vnitrostátním právu.
Navíc z judikatury ESD vyplývá pravidlo, podle kterého členské státy nesmějí skrze vnitrostátní právní předpisy reprodukovat ustanovení bezprostředně aplikovatelného komunitárního práva, resp. jakékoliv vnitrostátní opatření provádějící nařízení je v rozporu s bezprostřední aplikovatelností nařízení [srov. případy 93/71, Orsolina Leonesio v. Ministero dell'agricoltura e Oreste, (1972) ECR 287; 39/72 Commission of the European Communities v. Italian Republic, (1973) ECR 101; 34/73 Fratelli Variola S.p.A. v. Amministrazione italiana delle Finance, (1973) ECR 981].
Jak Ústavní soud dále zjistil, příklady jiných členských států (SRN a Slovenska) ukazují, že tyto státy aplikovaly nařízení Komise (ES) přímo, aniž by přikročily k normativní transformaci tohoto nařízení do některé z forem vnitrostátního práva.
Přijetím napadeného ustanovení proto vláda jednala ultra vires a porušila čl. 78 ve spojení s čl. 10a a čl. 1 odst. 2 Ústavy, neboť tak realizovala oprávnění, které bylo přeneseno na orgány Společenství a kterým tedy vláda nedisponovala.
Zrušení napadeného ustanovení pro jeho neústavnost se podle Ústavního soudu nikterak nedotýká vlastního systému regulace trhu s cukrem ani zvoleného klíče pro přidělení individuálních produkčních kvót. Samotná aktuální výše kvót pro hospodářský rok 2005/2006 byla snížena na základě bezprostředně aplikovaného nařízení Komise (ES) č. 1609/2005 v podobě individuálních aktů, jejichž účinky zůstávají zachovány a národní cukerná kvóta pro další hospodářský rok 2006/2007, jak shodně potvrdili účastníci řízení, byla již stanovena.
Ústavní soud proto pouze s ohledem na tyto důvody rozhodl podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu o zrušení § 3 nařízení vlády č. 548/2005 Sb., o stanovení některých podmínek provádění opatření společné organizace trhů v odvětví cukru, pro rozpor s čl. 1 odst. 2, čl. 10a a čl. 78 Ústavy, a to ke dni publikace tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
******************************************************************