VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem
Obsahovou změnu vymezení pojmu bezúhonnosti spácháním úmyslného trestného činu, proti níž brojí navrhovatel svým návrhem, přinesla nová dikce ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) živnostenského zákona, ve znění zákona č. 356/1999 Sb. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu novely živnostenského zákona (tisk 263, 1999, III. volební období), přijatého Parlamentem České republiky a publikovaného pod č. 356/1999 Sb., na okraj nového znění ustanovení § 6 odst. 2 písm. a), jež ve srovnání s úpravou obsaženou v zákoně č. 455/1991 Sb. neomezilo pojem bezúhonnosti na souvislost spáchaného trestného činu s předmětem podnikání, konstatovala následující: "Nově se vymezuje bezúhonnost, a to s ohledem na její současnou obvyklou úpravu v českém právním řádu ve vazbě na pravomocné odsouzení pro trestný čin spáchaný úmyslně, přičemž jev návrhu rozlišen důsledek pravomocného odsouzení pro trestný čin podle jeho závažnosti. Pravomocné odsouzení pro úmyslný trestný čin, byl-li za něj uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v délce alespoň jednoho roku, způsobí ztrátu bezúhonnosti vždy. Stejný důsledek bude mít i pravomocné odsouzení pro trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s podnikáním nebo s předmětem podnikání, přičemž návrh blíže rozlišuje trestné činy spáchané úmyslně a z nedbalosti. Podle dosavadní právní úpravy se bezúhonnost posuzuje podle souvislosti skutkové podstaty trestného činu a konkrétního předmětu podnikání, event. podle obavy z opakování trestné činnosti při provozování živnosti, což neumožňuje omezit podnikání těch osob, které se dopouštějí trestné činnosti obecně související s podnikáním. Nadále se nebude při posuzování bezúhonnosti zjišťovat, zda je dána obava z opakování trestné činnosti při provozování živnosti, neboť tato právní úprava umožňovala v rámci správní úvahy úřadu příliš subjektivní hodnocení.".
Na 17. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve druhém čtení konaném dne 13. října 1999 ke zdůvodnění nového znění § 6 odst. 2 živnostenského zákona ministr průmyslu a obchodu Miroslav Grégr uvedl: "Zpřísňují a zpřesňují se požadavky na bezúhonnost podnikatele, aby se účinněji zamezil přístup do podnikání osobám odsouzeným pro závažné trestné činy. Na závadu bezúhonnosti by měl napříště být nejen trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s předmětem podnikání, ale každý úmyslný trestný čin, za nějž byl uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v délce více než jeden rok.".
Návrhem Krajského soudu v Plzni napadená dikce předmětného zákonného ustanovení, přijatá zákonem č. 167/2004 Sb., pak vycházela z intence, jež se důvodu namítané protiústavnosti nedotýká. V důvodové zprávě k vládnímu návrhu novely živnostenského zákona (tisk 200, 2003, IV. volební období), přijatého Parlamentem České republiky a publikovaného pod č. 167/2004 Sb., se totiž v daném kontextu uvádí: "V § 6 odst. 2 písmeno a) se upřesňuje stávající právní úprava posuzování bezúhonnosti pro případy, kdy byla fyzická osoba pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin spáchaný v souběhu s jinými trestnými činy.".
Bylo-li důvodem napadené zákonné úpravy omezit podnikání těch osob, které se dopouštějí trestné činnosti obecně související s podnikáním, jakož i zpřísnit požadavky na bezúhonnost, navrhovatelem je taková úprava považována za ocitající se v rozporu se základním právem na podnikání dle čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny.
Problematikou bezúhonnosti ve vazbě na ustanovení čl. 26 Listiny se Ústavní soud zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 (viz výše). Konstatoval v něm, že jakkoli čl. 26 odst. 2 Listiny předpokládá možnost omezení výkonu některých povolání nebo činností zákonem, aniž by specifikoval účel omezení, právní normy vydané na jeho základě však musí obstát v testu proporcionality. Z uvedeného plyne, že nejprve je třeba posuzovat i samotnou povahu cílů, jež omezení sleduje, a dále nutno zkoumat potřebnost zvoleného prostředku z pohledu jeho šetrnosti ve vztahu k základnímu právu - tj. ke svobodnému podnikání. Při posuzování ústavnosti § 2e odst. 1 písm. c) a odst. 5 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů, pak dospěl k závěru, dle něhož již samotná podmínka bezúhonnosti neobstála z hlediska potřebnosti zvoleného prostředku, neboť je nešetrná k základní svobodě podnikat a žádoucího stavu (sledovaného cíle) lze dosáhnout jinak. Z těchto důvodů Ústavní soud rozhodl o zrušení ustanovení § 2e odst. 1 písm. c) zákona o zemědělství, vymezujícího podmínku bezúhonnosti, a jako související bylo zrušeno ustanovení § 2e odst. 5 zákona o zemědělství, které vymezuje pojem bezúhonnosti pro účely zákona o zemědělství.
Může-li dle čl. 26 odst. 2 Listiny zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, v tom rámci i omezení základního práva podnikat dle čl. 26 odst. 1 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny, musí přitom ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl daného základního práva. Tuto tezi vyslovil Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.), v němž konstatoval: "Jakkoli se základního práva obsaženého v čl. 26 odst. 1 Listiny lze ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny domáhat pouze v mezích prováděcího zákona, pro zákonodárce, resp. pro normotvůrce platí i pro tento případ hranice stanovená čl. 4 odst. 4 Listiny, dle něhož při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.".
Smyslem a účelem podmínky bezúhonnosti, omezující základní právo na podnikání, je ochrana základních práv a svobod třetích osob, jež by mohla být podnikáním provozovaným v rozporu s právem a dobrými mravy dotčena. Tato podmínka musí ale splňovat hlediska, jež plynou z principu proporcionality pro posouzení normativního prostředku zajišťujícího jedno a omezujícího jiné základní právo či svobodu.
Jak ustáleně judikuje Ústavní soud [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 4/94 ze dne 12. 10. 1994 (N 46/2 SbNU 57; 214/1994 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 15/96 ze dne 9. 10. 1996 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2. 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.) a další], princip proporcionality je založen metodologicky na třech krocích: Prvním je hodnocení jednoduchého práva hlediskem vhodnosti, jehož obsahem je posuzování zvoleného normativního prostředku z pohledu možného naplnění sledovaného účelu. Není-li daný normativní prostředek způsobilý sledovaného účelu dosáhnout, jde ze strany zákonodárce o projev svévole, jenž se považuje za rozporný s principem právního státu. Druhým krokem uplatnění principu proporcionality je posouzení jednoduchého práva hlediskem potřebnosti, jež sleduje analýzu plurality možných normativních prostředků ve vztahu k zamýšlenému účelu a jejich subsidiaritu z hlediska omezení Ústavou chráněné hodnoty - základního práva nebo veřejného statku. Lze-li zákonodárcem sledovaného účelu dosáhnout alternativními normativními prostředky, je pak ústavně konformní ten, jenž danou ústavně chráněnou hodnotu omezuje v míře nejmenší. Sleduje-li posuzované jednoduché právo na straně jedné ochranu určité z ústavně chráněných hodnot, na straně druhé však jinou omezuje, třetí hledisko principu proporcionality, jímž je poměřování, představuje metodologii zvažování těchto v kolizi stojících ústavních hodnot.
Je-li prvním hlediskem principu proporcionality zkoumání racionální vazby mezi zákonodárcem sledovaným účelem a zvoleným normativním prostředkem, pro posuzovanou věc zněj plyne nutnost odůvodnění teze, dle níž spáchání jakéhokoli úmyslného trestného činu, za který byl uložen nepodmíněný trest odnětí svobody v trvání nejméně jednoho roku, apriorně zpochybňuje věrohodnost živnostníka při výkonu podnikání (např. spáchání trestného činu rvačky při výkonu řemeslných živností podkovářství, řeznictví, truhlářství, pekařství apod.).
V právním řádu České republiky je pojem bezúhonnosti s ohledem na spáchání úmyslného trestného činu pravidelně vymezován vzhledem k předmětu aprobované činnosti. Tuto skutečnost lze demonstrovat řadou zákonných úprav:
- dle § 4a odst. 1 písm. a) zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů: "bezúhonným pro účely tohoto zákona není ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin nebo byl v posledních 5 letech pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, jestliže jeho jednání, kterým spáchal trestný čin, je v rozporu s posláním strážníka podle tohoto zákona",
- dle § 3 odst. 3 zákona č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta: "za bezúhonného se pro účely tohoto zákona považuje ten, kdo nebyl pravomocně odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody pro úmyslný trestný čin spáchaný v souvislosti s poskytováním zdravotní péče, nebo ten, na něhož se hledí, jako by nebyl odsouzen",
- dle § 7 písm. a) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění zákona č. 41/2009 Sb.: "podmínku bezúhonnosti podle § 6 odst. 1 písm. d) nesplňuje fyzická osoba, která byla pravomocně odsouzena za úmyslný trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem funkce insolvenčního správce, nebo jiný úmyslný trestný čin proti závazným pravidlům tržní ekonomiky",
- dle § 6 odst. 4 písm. a) zákona č. 245/2006 Sb., o veřejných neziskových ústavních zdravotnických zařízeních a o změně některých zákonů: "za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s poskytováním zdravotní péče",
- dle § 8 odst. 3 písm. b) zákona č. 417/2004 Sb., o patentových zástupcích a o změně zákona o opatřeních na ochranu průmyslového vlastnictví: "za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný z nedbalosti v souvislosti s poskytováním služeb patentového zástupce",
- § 6 odst. 2 písm. b) zákona č. 162/2003 Sb., o podmínkách provozování zoologických zahrad a o změně některých zákonů (zákon o zoologických zahradách): "podmínku bezúhonnosti nesplňuje ten, kdo byl v době 3 let před podáním žádosti pravomocně odsouzen za trestný čin, jehož skutková podstata souvisí s činností vykonávanou v zoologické zahradě, pokud se na něj nehledí, jako by odsouzen nebyl, nebo ten, kdo byl v uvedené době uznán vinen z přestupku či jiného správního deliktu podle právních předpisů o ochraně přírody a životního prostředí, veterinárních předpisů nebo předpisů na ochranu zvířat proti týrání".
Při aplikaci hlediska vhodnosti v rámci testu proporcionality Ústavní soud jednak hodnotí přítomnost racionálního vztahu mezi účelem a normativním prostředkem, resp. míru jeho předpokládaného, příp. skutečného naplnění, a jednak intenzitu a rozsah omezení v kolizi se ocitajícího základního práva či svobody, resp. veřejného statku.
Srovnáním dvou v právním řádu použitých normativních prostředků vymezení bezúhonnosti spácháním úmyslného trestného činu považuje Ústavní soud návrhem napadenou úpravu za jednak svými důsledky vybočující z mezí sledovaného účelu (tj. zahrnující rovněž případy, u nichž racionální vazba účelu a normativního prostředku absentuje) a jednak svojí intenzitou a rozsahem omezující v kolizi stojící základní právo v míře, jež zakládá i dotčení v třetím hledisku testu proporcionality, v hledisku poměřování. Neobstojí v této souvislosti ani případná námitka neurčitosti a nejasnosti vymezení pojmu bezúhonnosti spácháním úmyslného trestného činu, souvisejícího s předmětem aprobované činnosti. Rozhodnutí o zrušení živnostenského oprávnění správním orgánem je přezkoumatelné soudem, a soudem je tudíž přezkoumatelná i správněprávní interpretace pojmu bezúhonnosti spácháním úmyslného trestného činu souvisejícího s předmětem aprobované činnosti. Dále dosavadní judikatura soudů nijak nesignalizuje skutečnost, že by obecné soudy nebyly s to takovou interpretaci, opřenou o racionální argumentaci, nabídnout. Ilustrací tohoto závěru nechť je rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 137/2004, dle něhož "trestnými činy vedoucími ke ztrátě bezúhonnosti ve smyslu § 6 odst. 2 písm. b) zákona č. 455/1991 Sb., živnostenského zákona, nejsou pouze ty trestné činy, jejichž znakem skutkové podstaty je podnikání (trestné činy hospodářské): pro aplikaci citovaného ustanovení je podstatné, zda trestný čin má souvislost s podnikatelskými aktivitami konkrétní osoby. Za bezúhonného tak nelze považovat podnikatele, který jednáním, za něž byl pravomocně odsouzen v trestním řízení, vymáhá své pohledávky.".
Pro uvedené Ústavní soud dospěl k závěru, dle něhož ustanovení § 6 odst. 2 písm. a) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění zákona č. 167/2004 Sb., bylo v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 ve spojení s čl. 4 odst. 1 Listiny.