VIII. 3.
K otázce personální působnosti zákona - k ústavnosti § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů
72. Zákon o střetu zájmů v § 1 vymezuje povinnosti, omezení a odpovědnost "veřejných funkcionářů". Účelem § 2 zákona o střetu zájmů je vymezení pojmu "veřejný funkcionář". Zahrnutí konkrétních osob do výčtu v § 2 tak představuje vymezení personální působnosti zákona o střetu zájmů. Důsledkem navrhované derogace § 2 odst. 1 písm. q) by tudíž bylo úplné vyjmutí osob vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) z režimu zákona o střetu zájmů, tzn. nejen z hlediska napadených ustanovení, nýbrž obecně povinností, které tento zákon všem veřejným funkcionářům v jednotlivých ustanoveních ukládá.
73. Napadené ustanovení § 2 odst. 1 písm. q) se vztahuje na některé funkcionáře samosprávy, kteří nejsou pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni (dále též "neuvolnění funkcionáři"). Navrhovatelka 1 napadá celý § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů. Navrhovatelka 2 napadá pouze část § 2 odst. 1 písm. q) tak, že v režimu zákona o střetu zájmů by v případě derogačního zásahu Ústavního soudu zůstal pouze neuvolněný starosta obce (resp. městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy) a členové rady kraje (resp. hlavního města Prahy).
74. Ústavní soud připomíná, že zákon o střetu zájmů již od doby své účinnosti (tedy od 1. 1. 2007) zařazoval pod pojem veřejný funkcionář neuvolněné starosty obcí a členy rad obcí i krajů [srov. § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, ve znění do 19. 6. 2008]. Zákonem č. 216/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, došlo (s účinností od 20. 6. 2008) k rozšíření personální působnosti zákona o střetu zájmů též o neuvolněné místostarosty obcí [srov. § 2 odst. 1 písm. m) zákona o střetu zájmů, ve znění ke dni 20. 6. 2008]. Až do novelizace zákona o střetu zájmů provedené zákonem č. 14/2017 Sb. byla zároveň v zákoně zavedena legislativní zkratka "obec" zahrnující též městskou část, městský obvod územně členěného statutárního města či městskou část hlavního města Prahy, jakož i legislativní zkratka "kraj" zahrnující též hlavní město Prahu. Výslovná zmínka o městských částech, městských obvodech i hlavním městě Praze v nyní napadeném ustanovení tak není rozšířením působnosti zákona oproti úpravě před novelou č. 14/2017 Sb., ale pouze jiným legislativně-technickým řešením spočívajícím v odstranění legislativních zkratek "obec" a "kraj". Lze tedy shrnout, že zákon o střetu zájmů již od okamžiku své účinnosti, resp. od 20. 6. 2008 (pokud jde o pozice místostarostů), dopadá na všechny osoby, které jsou v napadeném ustanovení § 2 odst. 1 písm. q) zahrnuty. Z hlediska rozšíření personální působnosti zákona o střetu zájmů tudíž kritizovaná novela č. 14/2017 Sb. nepřinesla ve vztahu k neuvolněným funkcionářům obcí a krajů jakoukoli změnu.
75. Navrhovatelky shodně tvrdí, že zákon č. 14/2017 Sb. přinesl řadu změn, které neúměrně dopadají právě na neuvolněné funkcionáře samosprávy, přičemž podstatu jejich argumentace tvoří obava z tzv. "majetkového striptýzu", který musí veřejní funkcionáři podstoupit. Důvodem pro rezignaci řady funkcionářů obcí byl údajně nikoli nesouhlas s poskytováním oznámení o majetku, ale jejich plošné zveřejňování s anonymním přístupem každému. Stejně tak pokud navrhovatelka 2 v ústavní stížnosti dokládá nezájem o práci pro samosprávu průzkumem Sdružení místních samospráv ze dne 18. 7. 2018, váže tento nezájem právě na důsledky zmíněné novely.
76. Pokud navrhovatelka 2 v návrhu uvádí, že se novelou č. 14/2017 Sb. "zásadně rozšířil okruh osob, které musí veřejné přiznání učinit", nelze jí přisvědčit. Ve vztahu k neuvolněným funkcionářům samospráv se nijak nerozšířil okruh osob, které musí oznámení podávat. K rozšíření dopadu zákona o střetu zájmů tedy došlo nikoli co do okruhu povinných subjektů (jde-li o neuvolněné funkcionáře samospráv), nýbrž "jen" co do veřejné přístupnosti podaných oznámení, resp. údajů z nich. Z obou podání je ostatně zjevné, že kontroverznost novely č. 14/2017 Sb. spatřuje právě ve skutečnosti, že údaje z oznámení o majetku, příjmech a závazcích jsou plošně přístupné každému prostřednictvím dálkového přístupu, když prý úprava střetu zájmů před přijetím novely č. 14/2017 Sb. "nebyla předmětem žádné kritiky o nevyhovující zákonné regulaci".
77. Jakkoli jsou tedy argumenty navrhovatelek zčásti relevantní, a to tam, kde brojí proti plošnému zpřístupňování údajů z centrálního registru oznámení (k tomu srov. dále), nelze naopak jako adekvátní reakci na jejich námitky spatřovat úplné vyjmutí neuvolněných funkcionářů samosprávy vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) z režimu zákona o střetu zájmů vedoucí v důsledku až k návratu právní úpravy střetu zájmů před rok 2007.
78. Dále je nutno připomenout, že zákon o střetu zájmů zakotvuje ve vztahu k osobám vymezeným v § 2 odst. 1 a 2 řadu dalších povinností, které navrhovatelky nijak nerozporují a jejichž protiústavnost nenamítají. Např. jde o povinnost podávat oznámení o osobním zájmu dle § 8 zákona o střetu zájmů či oznámení o činnostech dle § 9 zákona o střetu zájmů, ve znění zákona č. 14/2017 Sb. Úplné vynětí osob vymezených § 2 odst. 1 písm. q) z režimu zákona o střetu zájmů tudíž nemůže představovat adekvátní reakci na námitky navrhovatelek.
79. Ústavní soud se neztotožňuje s tvrzením navrhovatelek, že zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, tedy vyjmutí neuvolněných funkcionářů samosprávných celků z jeho režimu, by mělo být zdůvodněno skutečností, že neuvolnění funkcionáři dostávají za výkon funkce nízké odměny, resp. že obcím narůstá další administrativa. Relevantním kritériem pro zákonnou regulaci střetu zájmů má totiž být samotný výkon veřejné moci, tj. potenciál existence střetu zájmu veřejného a zájmu soukromého. Ten pak nijak nesouvisí s otázkou odměňování veřejného funkcionáře či administrativním zatěžováním obcí. Rozhodně pak nelze přesvědčivě odůvodnit vynětí pouze některých neuvolněných funkcionářů z režimu zákona o střetu zájmů (místostarostů obcí, městských částí nebo městských obvodů územně členěného statutárního města, zástupců starosty městské části hlavního města Prahy; dále "místostarosta obce"). Místostarosta obce zastupuje starostu v době jeho nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci [§ 104 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů], popř. vykonává funkci starosty v době, kdy je funkce starosty neobsazena [§ 103 odst. 6 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb.]. Jeho pravomoci tak jsou v případě zastupování starosty shodné jako pravomoci starosty. Není proto důvod, aby místostarosta obce režimu zákona o střetu zájmů nepodléhal, zatímco starosta obce ano.
80. Starosta, resp. potenciálně též místostarosta, pak navíc vykonává některé pravomoci rady v těch obcích, kde není rada zřízena, tudíž okruh jeho kompetencí se tím ještě rozšiřuje [srov. § 99 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 313/2002 Sb.]. Zároveň starosta obce zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu [srov. § 103 odst. 4 písm. f) obecního zřízení], tudíž zákon o střetu zájmů zde před možným střetem zájmů chrání nejen výkon samosprávy, ale též výkon státní správy. U členů rady obce, městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města či městské části hlavního města Prahy (dále jen "rada obce") pak platí, že jde o výkonný orgán obce v oblasti samostatné působnosti, přičemž může zároveň vykonávat též působnost přenesenou (srov. § 99 odst. 1 obecního zřízení, ve znění zákona č. 313/2002 Sb.). Rada obce, podobně jako starosta obce, tudíž může opět vykonávat nejen samosprávu, jejíž zájmy navrhovatelky shodně hájí, ale též státní správu. Rada obce má řadu vlastních kompetencí (§ 102 obecního zřízení, ve znění pozdějších předpisů), a nejde tak jen o realizaci vůle zastupitelstva, jak naznačuje navrhovatelka 2.
81. Ústavní soud nehodlá snižovat argumenty navrhovatelek týkající se vzrůstající administrativní zátěže obcí, nedostatečného odměňování představitelů obcí či obecně nezájmu o participaci na činnosti obecní samosprávy zejména v malých obcích. Řešením na tyto problémy však není úplné vyjmutí obecních funkcionářů z režimu zákona o střetu zájmů, tedy fakticky připuštění toho, že ke střetu zájmu může na malých obcích docházet, resp. že bude případný střet zájmů obtížněji zjistitelný. Adekvátní reakcí by mohlo být např. snižování administrativní zátěže přesouvané ze státu na obce, metodická pomoc obcím, zlepšení financování obcí či odměňování funkcionářů obcí, nikoli však rezignace na předcházení a kontrolu rizika střetu zájmů, který může nastat v úplně stejné míře jak u uvolněných, tak i neuvolněných funkcionářů, a to na malých obcích i ve velkých městech, krajích či na úrovni státu. Je ostatně věcí i samotných navrhovatelek (skupiny senátorů), aby se v rámci svého působení v legislativním procesu aktivně přičinily o skutečnou "pomoc" obcím před popsanými riziky.
82. Kritériem pro začlenění konkrétních osob do režimu zákona o střetu zájmů je totiž potenciální riziko střetu zájmů spojené s výkonem konkrétní funkce v rámci veřejné moci. Zde pak není rozdílu mezi funkcionáři uvolněnými a neuvolněnými, neboť rozsah jejich kompetencí při výkonu veřejné moci je stejný. K argumentu, že neuvolnění funkcionáři samospráv mají též svá zaměstnání, resp. podnikatelské aktivity (tvrdí možný zásah do "civilního pracovního života, zejména hospodářské soutěže"), tím spíše může ke střetu zájmů dojít, tudíž zájem na předcházení střetu zájmů, resp. jeho kontrole, se tím u neuvolněných funkcionářů samospráv nijak nesnižuje. Nelze navíc přehlédnout, že regulace spočívající v prevenci střetu zájmů není jen omezením práva na samosprávu garantovaného v čl. 8 Ústavy (z pohledu povinností funkcionářů samosprávy), jak prezentují navrhovatelky, ale zároveň ochranou tohoto práva z pohledu všech adresátů činnosti samosprávy. Stanovením některých povinností veřejných funkcionářů jsou totiž zároveň chráněni všichni, v jejichž zájmu má být veřejná moc (včetně samosprávy) vykonávána.
83. Lze uzavřít, že Ústavní soud nepřistoupil ke zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů ani jeho části, neboť toto samotné vymezení personální působnosti zjevně není protiústavní. Je-li totiž legitimním cílem právní úpravy též prevence střetu zájmů spojená se zvýšením důvěry veřejnosti v činnost orgánů veřejné moci, pak zahrnutí osob vymezených v § 2 odst. 1 písm. q) do režimu zákona o střetu zájmů je prostředkem nepochybně způsobilým daný cíl naplnit. Zároveň jde o prostředek potřebný, neboť stejného účelu nelze ve stejné míře dosáhnout jinými prostředky, zejména pak pokud jde o prevenci střetu zájmů a možnost veřejné kontroly střetu zájmů. Uvedený prostředek nelze shledat ani jako nepřiměřený, neboť při vstupu do veřejné funkce lze počítat s určitými omezeními, která s sebou veřejná funkce, resp. povinnost a odpovědnost s ní spojené, přináší. Zde je opět nutno připomenout, že nejde o regulaci směřovanou vůči soukromým subjektům, ale o jistou podobu samoregulace veřejné moci v zájmu jejího řádného výkonu. Není tudíž nepřiměřené, pokud se na osoby, které vykonávají veřejnou funkci, byť jako neuvolnění funkcionáři územních samosprávných celků, zákon o střetu zájmů, který má řádný výkon veřejné moci zajišťovat, resp. bránit upřednostňování zájmů soukromých, vztahuje.
84. Nad tento rámec Ústavní soud opakovaně připomíná, že na osoby vymezené v napadeném ustanovení se zákon o střetu zájmů vztahuje již od roku 2007, resp. 2008, přičemž neústavnost personální působnosti zákona je napadena až nyní, a to teprve v souvislosti s novelou č. 14/2017 Sb., která se však nevztahuje na personální působnost zákona o střetu zájmů ve vztahu neuvolněným funkcionářům samosprávných celků.
85. Ve vztahu k napadenému § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů proto Ústavní soud shledal, že návrhy nejsou důvodné, a proto je zamítl.