IV. 2.
Vyjádření vlády
33. Vláda navrhla zamítnutí návrhu.
34. K tvrzením ohledně protiústavního způsobu přijetí zákona o střetu zájmů vláda uvádí, že chápání tohoto zákona jako volebního zákona by představovalo extenzivní výklad zcela nepřiměřený účelu ustanovení čl. 40 Ústavy. Neslučitelnost funkcí, jakožto jeden z důvodů zániku mandátu poslance či senátora, je upravena již v Ústavě. Zákon o střetu zájmů tak nezakládá nový způsob zániku mandátu poslance či senátora, pouze konkretizuje jeden ze způsobů zániku mandátu vymezených v Ústavě. Z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 13/05 nelze usuzovat, že volebním zákonem je jakýkoliv zákon, který upravuje postavení osob při výkonu volené funkce, ani pokud jim ukládá nové povinnosti. Zákon č. 96/2005 Sb. byl zrušen proto, že měnil volební zákony a z uvedeného důvodu měl být přijat v souladu s ustanovením čl. 40 Ústavy, a to jako celek. Přistoupením na argumentaci navrhovatelky 1 by pak jakékoliv zákony týkající se neslučitelnosti funkce poslance či senátora s jinou funkcí musely být považovány za volební zákony ve smyslu čl. 40 Ústavy. Muselo by být navíc zkoumáno nejen to, zda byly tyto zákony schváleny oběma komorami, ale též to, zda už bylo od počátku zákonodárného procesu s návrhem zákona jako s volebním zákonem zacházeno. Výklad navrhovatelky 1 tudíž považuje vláda za velmi extenzivní a neudržitelný, zákon o střetu zájmů není dle vlády volebním zákonem, a tedy proces přijetí novely zákona č. 14/2017 Sb., obsahující napadená ustanovení, nebyl protiústavní.
35. Vláda dále zpochybňuje tvrzenou protiústavnost všech napadených ustanovení. Uvádí, že skupina států proti korupci (GRECO) dlouhodobě upozorňuje na nedostatečnou kontrolu veřejných činitelů v oblasti střetu zájmů a požaduje zajištění nejvyšší možné transparentnosti, která povede k minimalizaci korupčních rizik na všech úrovních veřejné správy. Doporučení GRECO představovala v roce 2014 jedny z nejpodstatnějších impulsů vedoucích k novelizaci zákona o střetu zájmů. Mezi opatření, která novela přinesla, patří zavedení povinnosti podávat oznámení již ke dni vzniku funkce, zefektivnění kontrolního mechanismu, zpřísnění sankcí, elektronizace majetkových přiznání a úprava podmínek přechodu funkcionářů z veřejné do soukromé sféry. Podle nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 171/12 ze dne 15. 5. 2012 (N 105/65 SbNU 439) informace o majetkových poměrech veřejného funkcionáře náleží nikoli do soukromé sféry veřejného funkcionáře, ale do jeho sociálních sfér, tedy oblastí, které sdílí spolu s ostatními členy společnosti, a stejně tak jako se veřejný funkcionář v těchto oblastech snaží chránit a uskutečňovat svá práva a oprávněné zájmy, snaží se je zde chránit a prosazovat rovněž ostatní členové společnosti. Společnost má právo požadovat transparentnost majetkových poměrů veřejných funkcionářů za účelem zajištění účinné kontroly, tj. zda neexistuje nebezpečí, že konkrétní veřejní funkcionáři při výkonu své funkce upřednostňují své soukromé zájmy na úkor zájmů veřejných. Lze totiž důvodně předpokládat, že se ohrožení nebo dokonce i porušení veřejného zájmu v popsaném směru projeví právě prostřednictvím majetkových poměrů veřejného funkcionáře, jakož i dalších osob s ním majetkově spjatých. Veřejná kontrola může působit též preventivně v podobě oprávnění veřejnosti nahlížet do registru oznámení. Proti námitce možného zneužití i ohrožení osob, jejichž majetkové údaje jsou v registru, vláda argumentuje přístupností celé řady informací ve veřejných rejstřících, katastru nemovitostí nebo např. registru smluv s obdobným potenciálem zneužití.
36. K napadenému § 2 odst. 1 písm. q) vláda uvádí, že neuvolnění starostové, místostarostové či členové rad obcí a krajů byli považováni za veřejné funkcionáře i podle právní úpravy účinné do účinnosti zákona č. 14/2017 Sb. a dopadala na ně oznamovací povinnost. I oni jsou veřejnými činiteli s kompetencí rozhodovat o veřejných záležitostech. V případě menších obcí není neobvyklé, že starosta sám zabezpečuje hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, provádí sám rozpočtová opatření, sám rozhoduje ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti, vydává nařízení obce, stanovuje rozdělení pravomocí v obecním úřadu včetně toho, že sám zřizuje a zrušuje odbory a oddělení úřadu. Jde-li o rozhodování o veřejných záležitostech, není v otázce rozsahu a významu mezi uvolněnými a neuvolněnými veřejnými funkcionáři žádný rozdíl. Neuvolnění starostové či radní se rozsahem kompetencí a vlivu neodlišují od osob, které jsou v souvislosti s vykonávanou funkcí v totožném postavení, avšak jsou pro výkon své funkce uvolněni. Proto není podstatné, zda je veřejný funkcionář uvolněný, nebo neuvolněný - klíčem zde není výše odměny, ale to, o jak důležitých věcech rozhoduje, a to mnohdy bez kontrolních a nápravných mechanismů. Pokud by proto došlo ke zrušení § 2 odst. 1 písm. q) zákona o střetu zájmů, došlo by k výraznému snížení rozsahu oznamovací povinnosti těchto veřejných funkcionářů dokonce pod úroveň, která se na ně dlouhodobě vztahovala i před nabytím účinnosti zákona č. 14/2017 Sb. K zúženému petitu na derogaci pouze ve vztahu k neuvolněným místostarostům, zástupcům starostů či členům rad obcí pak vláda uvádí, že místostarostovi přísluší zastupovat starostu, přičemž v případě zastupování starosty tak vykonává místostarosta pravomoci starosty. Jestliže má starosta postavení veřejného funkcionáře, což navrhovatelka 2 nijak nerozporuje, není důvod, aby místostarosta, kterému přísluší (byť potenciálně) stejné pravomoci, takové postavení neměl. Stejně tak navrhovatelka nezdůvodňuje, proč uvolněný místostarosta má mít postavení veřejného funkcionáře, zatímco neuvolněný místostarosta nikoli.
37. K § 10 odst. 2 a 3 a § 11 odst. 3 vláda uvádí, že povinnost oznamovat údaje za existence možnosti přístupu veřejnosti k nim (za podmínek v § 14b) sama o sobě neznamená překážku, jež by ve smyslu čl. 7 odst. 1 Evropské charty místní samosprávy neumožňovala svobodný výkon funkcí a v jejímž důsledku by docházelo k narušení práva participovat na veřejných záležitostech. Právní řád různé limity podobného typu zná, např. povinnost podstoupit bezpečnostní prověrku při přístupu k některým funkcím či povinnost podstoupit psychologické vyšetření (např. pro zájemce o působení ve služebním poměru Policie České republiky). Požadavek chránit veřejný zájem lze považovat za legitimní v tom smyslu, že lze v jeho prospěch stanovit jisté meze výkonu některých práv. Oznámení o majetku ve smyslu ustanovení § 10 odst. 2 a 3 zákona o střetu zájmů je nejdůležitějším okruhem oznamovaných skutečností. Pokud by zrušením uvedených ustanovení byla vyloučena transparentnost a kontrola majetkových poměrů veřejných funkcionářů, vyvstanou pochybnosti o samotném smyslu a účelu oznamovací povinnosti i zákona o střetu zájmů jako takového. Požadovaným zrušením § 11 odst. 3 by samotná povinnost oznamovat příjmy a závazky veřejného funkcionáře zrušena nebyla, zrušeno by bylo pouze ustanovení upravující způsob identifikace těchto příjmů a závazků pro účely podání oznámení. Zároveň by však i po derogaci nebylo možné s ohledem na smysl a účel oznamovací povinnosti akceptovat, aby veřejný funkcionář v oznámení příjmy a závazky nijak neidentifikoval.
38. Vláda připomíná, že zákonem č. 14/2017 Sb. došlo k posunu pouze ve vztahu k úpravě povinnosti podávat tzv. vstupní oznámení, tedy oznámení, v němž veřejný funkcionář na začátku výkonu funkce uvede mj. majetek, který vlastní ke dni předcházejícímu dni zahájení výkonu funkce. Není pravda, že by se novelou nově rozšířil okruh i na společné jmění manželů či podílové spoluvlastnictví, tato povinnost zde byla i před přijetím novely, neboť jde o součást majetku. Bez toho, aby se oznamovací povinnost vztahovala rovněž na majetek ve společném jmění manželů, by se oznamovací povinnost stala neúčinnou, a to jednak proto, že významná část majetku osob žijících v manželství bývá často součástí společného jmění manželů, jednak proto, že převedení majetku vlastněného veřejným funkcionářem (žijícím v manželství) do režimu společného jmění manželů by za podmínek, že by takový majetek nepodléhal oznamovací povinnosti, vytvořilo možnost vyhnout se výše uvedené společenské kontrole. Stejně tak označení zdroje příjmu či osoby, vůči které má veřejný funkcionář závazek, obsahovala i úprava před novelizací provedenou zákonem č. 14/2017 Sb. Pouze z praktických důvodů bylo přistoupeno k tomu, že novela výslovně stanovila, jaké konkrétní údaje je veřejný funkcionář v oznámení povinen za tímto účelem uvést. Naopak došlo touto novelou k úpravě limitů rozhodných pro vznik oznamovací povinnosti, a to zvýšením hodnoty věcí, u nichž neplatí oznamovací povinnost, z 25 000 Kč na 50 000 Kč, tzn. ke zúžení oznamovací povinnosti.
39. K argumentu o nadbytečnosti právní úpravy z důvodu existence registru smluv vláda uvádí, že funkci oznámení podle zákona o střetu zájmů v napadaném rozsahu nahradit nemůže. Registr smluv není konkurentem registru oznámení o majetku, nýbrž jej doplňuje.
40. K argumentu nezájmu občanů o výkon volených funkcí zejména v obecní samosprávě vláda poznamenává, že zájem lze hodnotit, soudě podle probíhající politické kampaně (vyjádření z 26. 9. 2018 - pozn. Ústavního soudu), jako adekvátní.
41. K návrhu na zrušení § 14b zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdější předpisů, vláda uvádí, že je navrhováno pouze zrušení rozsahu nahlížení do registru oznámení, nikoliv samotné oprávnění do registru oznámení nahlížet. Výslednou úpravu po zrušení § 14b zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdější předpisů, by tak dle vlády bylo možno vykládat v tom smyslu, že nahlížení do oznámení veřejných funkcionářů je možné provádět v rozsahu všech oznámených skutečností.
42. K argumentu zpřístupnění informací pouze na žádost (nikoli volným nahlížením do registru) vláda uvádí, že by šlo pouze o formální překážku, která by nadto byla spojena s poměrně vysokou administrativní zátěží. Ministerstvo spravedlnosti totiž nemá kompetenci ani nástroje k posuzování důvodu či právního zájmu žadatele o nahlížení ani ke zkoumání účelu nakládání se zpřístupněnými údaji. Podle ustanovení § 13 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdější předpisů, není u žadatele o nahlédnutí do centrálního registru oznámení nijak prověřován právní zájem či důvod nahlížení ani účel nakládání s takto získanými osobními údaji. Zpřístupnění údajů na základě žádosti má sice určitý psychologický efekt, v jehož důsledku by oprávnění nahlížet na oznámení veřejných funkcionářů nemuselo být využíváno v takové míře, tento efekt však může být účinný jen vůči části potenciálních zájemců o nahlížení.
43. Vláda dále rozporuje tvrzení navrhovatelky 2, že přijetím novely č. 112/2018 Sb. došlo k prohloubení negativních dopadů zákona o střetu zájmů. Podle vlády naopak novela přispěla ke zvýšení ochrany soukromí komunálních politiků, jelikož došlo k vyloučení těch nejcitlivějších oznamovaných údajů (o movitých věcech a závazcích a v případě neuvolněných komunálních politiků též o příjmech) ze zveřejnění. Tyto údaje jsou nyní dostupné pouze vybraným orgánům veřejné moci pro kontrolní účely. Ostatní oznamované údaje, u nichž zveřejnění v registru zůstalo (předně údaje o podnikání a jiné samostatné výdělečné činnosti, nemovitých věcech a podílech v obchodních korporacích) jsou a byly zásadně veřejně dostupné i z jiných registrů a informačních systémů veřejné správy (katastru nemovitostí, živnostenského rejstříku, veřejného rejstříku).
44. Dále vláda rozporuje tvrzení navrhovatelky 2 o časově neomezeném uchovávání oznámení v registru a upozorňuje na § 14 odst. 2 písm. c) a tam uvedenou dobu uchovávání 5 let ode dne skončení výkonu funkce.
45. Vláda má za to, že v testu proporcionality napadená právní úprava obstojí, a považuje ji za vhodný, potřebný i přiměřený prostředek k dosažení stanoveného cíle. Bez veřejné kontroly by totiž nedocházelo k náležitému udržování důvěry ve veřejnoprávní instituce. Aby bylo možno cíle dosáhnout, musí být úprava efektivní, proto byla novelou č. 14/2017 Sb. některá ustanovení zpřesněna (nově zavedená povinnost podávat oznámení o majetku již při vzniku funkce). Zároveň je zvolený prostředek potřebný, neboť šetří základní práva a umožňuje dosáhnout sledovaný cíl. Předchozí systém nebyl dostatečně efektivní, aby mohl naplňovat účel zákona. Zákon nestanovoval, jak má být osoba, vůči které má veřejný funkcionář závazek, konkretizována. V praxi docházelo k tomu, že veřejný funkcionář uvedl, že si půjčil "od kamaráda" nebo že má úvěr "od banky". Zákon vyžaduje v případě fyzických osob pouze uvedení jména a příjmení, nikoli další identifikační údaje, jakými jsou datum narození nebo rodné číslo. U právnických osob se pak vyžaduje identifikace, která je v praxi naprosto běžná. Potřebný je též dopad na neuvolněné funkcionáře, neboť i zde je potřebná kontrola zodpovědného výkonu veřejné moci veřejnými funkcionáři as tím související kontrola případného výskytu střetu zájmů. Povinnost se navíc nevztahuje na členy zastupitelstva obecně, ale jen některé funkcionáře (starosty, místostarosty a členy rady). Požadované údaje o majetku zakotvené v § 10 a 11 zákona č. 159/2006 Sb., ve znění pozdějších předpisů, představují minimální informační obsah, bez kterého nebudou efektivní kontrola a předcházení výskytu střetu zájmů možné. Napadená úprava je též přiměřená a lze poukázat na řadu veřejných rejstříků a seznamů fyzických a právnických osob, v nichž jsou oprávněně zveřejňovány osobní údaje fyzických osob a právnických osob (např. obchodní rejstřík, spolkový rejstřík, nadační rejstřík, živnostenský rejstřík), a to v případě fyzických osob v rozsahu (jméno, příjmení, datum narození, adresa bydliště, příp. další údaje) přesahujícím rozsah údajů fyzických osob, které jsou zveřejňovány v majetkovém oznámení podle zákona o střetu zájmů (pouze jméno a příjmení). Ve vztahu k ochraně práv třetích osob pak vláda upozorňuje např. na veřejně přístupný insolvenční rejstřík či registr smluv obsahující též údaje třetích osob. Navíc třetí osoby pouze na základě toho, že budou ve veřejném seznamu identifikovány jako osoby mající určitý majetkový vztah k veřejnému funkcionáři, nemohou utrpět újmu, jež by byla nepřiměřeně větší než zájem veřejnosti na kontrole a předcházení střetu zájmů a s tím souvisejícím zodpovědném výkonu veřejné moci, ledaže by taková újma vyplývala z nepoctivého jednání.