II.
Vyjádření účastníků řízení a dalších osob
6. Ústavní soud podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky.
7. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, ústy své předsedkyně Miroslavy Němcové, ve svém vyjádření rekapitulovala proces, v němž byl přijímán návrh zákona č. 30/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, který obsahoval i napadené ustanovení. Poukázala na to, že důvodová zpráva výslovně uváděla, že návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Zdůraznila, že Poslanecká sněmovna jednala v přesvědčení, že i napadené ustanovení je v souladu s ústavním pořádkem, a jeho posouzení ponechala na rozhodnutí Ústavního soudu. Zároveň předsedkyně Poslanecké sněmovny sdělila, že dle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlasí s upuštěním od ústního jednání.
8. Senát Parlamentu České republiky, ústy svého předsedy Milana Štěcha, ve svém vyjádření uvedl, že napadené ustanovení bylo do o. s. ř. vřazeno jeho tzv. velkou novelou, kterou obsahoval bod 315 zákona č. 30/2000 Sb. S účinností od 1. 1. 2001 působí v právním řádu v nezměněné podobě dodnes. Dále zrekapituloval proces přijímání návrhu zákona v Senátu a učinil závěr, že Senát "postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem". Poté, co ocitoval slova tehdejšího předsedy ústavně-právního výboru Senátu J. Vyvadila, který tzv. velkou novelu o. s. ř. označil za "nejzásadnější změnu od původu existence o. s. ř.", a slova tehdejšího ministra spravedlnosti O. Motejla, který předkládanou novelu o. s. ř. označil za "systémovou změnu civilního procesu", resp. za první legislativní krok k projektu reformy soudnictví, jakož i vyjádření senátora Z. Klausnera, dle kterého "novela byla velmi pečlivě připravována, 10 let diskutována", uzavřel, že v případě materiálu, který představuje revizi civilního procesu, Senát jej neposuzuje do všech detailů, nýbrž svou pozornost soustředí jen na otázky koncepční/systémové, popř. problematické či kontroverzní. V plenární rozpravě nebyl zaznamenán výraznější nesouhlas s obsahovou stránkou posuzovaného návrhu zákona. Ve vztahu k institutu dovolání, dle vyjádření, v rozpravě z úst tehdejšího místopředsedy Senátu J. Musiala zaznělo: "V této souvislosti musím ocenit zavedení institutu dovolání, který je velkým přínosem novely a je podle mého názoru zpracován na úrovni." Dále vyjádření předsedy Senátu upozorňuje na souvislost napadeného ustanovení s § 237 odst. 3 a § 239 odst. 1 a nepřímo též s § 238a odst. 2 a § 239 odst. 3 poslední větou o. s. ř. Na závěr předseda Senátu uvedl: "Toto vyjádření zasílám s vědomím, že je zcela na Ústavním soudu, aby ve smyslu Ústavy a zákona o Ústavním soudu posoudil ústavnost § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř."
9. Dne 14. 11. 2011 bylo Ústavnímu soudu doručeno nevyžádané vyjádření Nejvyššího soudu, jednajícího JUDr. Zdeňkem Krčmářem, předsedou senátu 29 Cdo, který požádal o jeho připojení do spisu sp. zn. Pl. ÚS 29/11 a jeho předání všem soudcům Ústavního soudu. V tomto vyjádření Nejvyšší soud obsáhle argumentuje k ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. II. ÚS 2371/11, resp. k její nepřípustnosti, vyjadřuje své výhrady k procesnímu postupu II. senátu Ústavního soudu a jeho složení. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší soud, resp. jeho senát 29 Cdo, není podle § 69 zákona o Ústavním soudu účastníkem řízení dle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ve spojení s § 64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu, a vzhledem k tomu, že předseda senátu 29 Cdo nevznesl ve vztahu k řízení sp. zn. Pl. ÚS 29/11 relevantní argumentaci, není dle názoru Ústavního soudu třeba jeho podání v rámci odůvodnění tohoto rozhodnutí rekapitulovat a blíže se s touto argumentací bude zabývat v rámci řízení sp. zn. II. ÚS 2371/11, jehož je Nejvyšší soud, zastoupený předsedou senátu 29 Cdo (viz § 28 odst. 4 ve spojení s § 30 odst. 4 zákona o Ústavním soudu), účastníkem a které je v současné době přerušeno (viz bod 2). Toto podání bylo soudcům Ústavního soudu k dispozici v elektronické verzi a je součástí spisu.
10. Ústavní soud vyzval Kancelář vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Evropským soudem pro lidská práva (dále též jen "ESLP") k indikaci rozhodnutí ESLP, v nichž je pozitivně hodnocena nebo alespoň připuštěna konstrukce opravného prostředku v soustavě obecných soudů typu a certiorari. Kancelář vládního zmocněnce, po rozboru několika rozhodnutí ESLP týkajících se dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. (např. Šroub proti České republice ze dne 10. 5. 2005, stížnost č. 5424/03, Holub proti České republice ze dne 14. 12. 2010, stížnost č. 24880/05, a další), uvedla, že obecně platí, že pokud se stát rozhodne umožnit účastníkům řízení obrátit se na nejvyšší soudní instanci, požívá při stanovení podmínek přijatelnosti takového opravného prostředku a řízení o něm určitého prostoru pro vlastní uvážení. ESLP v duchu této zásady ustáleně judikuje, že jestliže vnitrostátní právo umožňuje odmítnout opravný prostředek z toho důvodu, že nevzbuzuje žádnou významnou právní otázku a že nemá dostatečnou naději na úspěch, může stačit, pokud se daný soud omezí na odkaz na ustanovení zákona, které mu takový postup umožňuje, aniž uvede podrobnější argumenty. ESLP proto zamítl jako zjevně neopodstatněnou námitku porušení práva na spravedlivý proces, k němuž mělo dojít tím, že český Nejvyšší soud odmítl dovolání stěžovatele bez odůvodnění, jak mu to v dané době umožňoval § 243c odst. 2 o. s. ř., který mezitím Ústavní soud zrušil jako protiústavní. ESLP samozřejmě právní názor Ústavního soudu nijak nezpochybňoval, vědom si toho, že ve smyslu čl. 53 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též jen "Úmluva") mohou vnitrostátní orgány poskytnout vyšší standard ochrany, než jaký zajišťuje Úmluva (Vokoun proti České republice, částečné rozhodnutí ze dne 20. 3. 2007, stížnost č. 20728/05, Simon proti Německu, částečné rozhodnutí ze dne 6. 7. 1999, stížnost č. 33681/96, Nersesyan proti Arménii ze dne 19. 1. 2010, stížnost č. 15371/07). Dle Kanceláře vládního zmocněnce z uvedeného přehledu judikatury ESLP jednoznačně vyplývá, že konstrukce opravného prostředku k nejvyšší soudní instanci typu a certiorari není v zásadě v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Takový závěr učinil ESLP jak ve vztahu k předmětnému § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., tak ve vztahu k předchozímu § 239 odst. 2 o. s. ř. Na druhou stranu by ovšem k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy teoreticky mohlo dojít v případech (v judikatuře ESLP k čl. 6 obecně i v jiných souvislostech zcela výjimečných), kdy by se postup příslušného soudu vzhledem ke konkrétním okolnostem jevil jako svévolný (srov. výše rozhodnutí Holub a Šroub). ESLP sám by ale tuto svévoli zřejmě nedovodil z pouhé absence podrobnějšího odůvodnění (srov. výše rozhodnutí Vokoun). Konečně, jak vyplývá z jejího ustanovení čl. 53, Úmluva vnitrostátním orgánům nebrání zaručit vyšší standard ochrany, ať již prostřednictvím domácího právního řádu, nebo přístupem k jiným mezinárodním úmluvám.
11. Ústavní soud přípisem ze dne 1. 12. 2011 požádal Ministerstvo spravedlnosti o sdělení, zda disponuje statistickými údaji, popř. analýzou efektivnosti dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. V odpovědi ze dne 12. 12. 2011 sdělilo ministerstvo, že předmětné údaje nemá k dispozici, nicméně zaslalo Ústavnímu soudu "stručnou právní analýzu k institutu zásadního právního významu dovolání," která dospívá k závěru, že "vzhledem k tomu, že vnitrostátní právní dokumenty ústavní síly nezakotvují zásadu instančnosti v subjektivním slova smyslu, nelze omezení přístupu k soudu třetí instance v řízení o dovolání považovat za rozporné s ústavním pořádkem České republiky a základní právo na přístup k soudu není tímto způsobem limitováno. Zásadu instančnosti nezakládá ani systém Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Z dokumentů Rady Evropy vyplývá, že je naopak žádoucí zavádět mechanismy, které přístup k soudu nejvyšší instance omezí tak, aby se tyto mohly zabývat pouze významnějšími záležitostmi. K tomu nepochybně přispívá i současné znění § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. a lze jej považovat za zcela běžný institut v procesních úpravách demokratických právních států (nejen) středoevropského právního prostoru."
12. Ústavní soud dne 28. 11. 2011 získal "Analýzu toku dovolání (Cdo a Odo) Nejvyšším soudem - změna podmínek přípustnosti dovolání dle o. s. ř." vypracovanou v roce 2010 Janem Petrovem pro Ministerstvo spravedlnosti, která pracuje s náhodně vybraným vzorkem 200 dovolání. Ústavní soud se dne 30. 11. 2011 dotázal předsedkyně Nejvyššího soudu, zda předmětná analýza byla vypracována Nejvyšším soudem. V odpovědi ze dne 6. 12. 2011 sdělila předsedkyně Nejvyššího soudu, že předmětná analýza není oficiálním dokumentem vypracovaným Nejvyšším soudem. Z tohoto důvodu vypracovalo analytické oddělení Ústavního soudu vlastní analýzu vycházející z 500 rozhodnutí Nejvyššího soudu vydaných v období od 1. 9. 2009 do 31. 8. 2010 a vybraných dle předem stanoveného algoritmu. Z celkového počtu 500 zkoumaných rozhodnutí jich bylo 278 rozhodnutími o tzv. nenárokovém dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. (55,6 % všech zkoumaných rozhodnutí), z toho bylo v 54 případech (19,42 % rozhodnutí o nenárokovém dovolání, 10,8 % všech zkoumaných rozhodnutí) shledáno dovolání přípustným (32 vyhovujících a 22 zamítavých rozhodnutí) a v 224 případech shledáno dovolání nepřípustným (80,58 % rozhodnutí o nenárokovém dovolání, 44,8 % všech zkoumaných rozhodnutí).
13. Dne 10. 1. 2012 požádal Ústavní soud předsedkyni Nejvyššího soudu a předsedu České advokátní komory o poskytnutí vyjádření k otázce předvídatelnosti právní úpravy obsažené v § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., resp. o vyjádření k předvídatelnosti přípustnosti dovolání.
14. Dne 25. 1. 2012 obdržel Ústavní soud krátké vyjádření České advokátní komory, z něhož vyplývá, že tato považuje § 237 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 237 odst. 3 o. s. ř. za "dostatečnou záruku pro předvídatelnost toho, zda dovolání bude posouzeno jako přípustné z důvodu, že napadené rozhodnutí má ve věci zásadní význam." Dále předseda České advokátní komory uvedl, že konstrukci přípustnosti dovolání nelze chápat jako prostor pro volné právní uvážení Nejvyššího soudu, a i kdyby bylo možné připustit jistou míru nepředvídatelnosti "rozhodnutí Nejvyššího soudu, bude to vyváženo výhodou spočívající v možnosti Nejvyššího soudu rychleji reagovat na vývoj společnosti a vytvářet odpovídající judikaturu."
15. Dne 30. 1. 2012 obdržel Ústavní soud obsáhlé vyjádření předsedkyně Nejvyššího soudu JUDr. Ivy Brožové, přičemž Ústavní soud na tomto místě obsáhleji rekapituluje pouze odpovědi, na něž byl Nejvyšší soud jako amici curiae tázán, když Nejvyšší soud se dále obsáhle vyjádřil i k dalším otázkám, zejm. k procesnímu postupu II. senátu Ústavního soudu a k podmínkám řízení, a to i přesto, že není účastníkem řízení. Nejvyšší soud na úvod svého vyjádření uvedl, že podle jeho přesvědčení úprava přípustnosti dovolání obsažená v § 237 odst. 1 o. s. ř. je předvídatelná (Nejvyššímu soudu není známa žádná relevantní argumentace, která by v literatuře nebo v judikatuře obecných soudů a Ústavního soudu tento závěr zpochybňovala), neboť a) transparentně odlišuje přípustnost dovolání podle uvedeného ustanovení od přípustnosti dovolání založené na rozdílnosti (nesouhlasnosti) rozsudku odvolacího soudu s rozsudkem soudu prvního stupně, ať již jde o rozdílnost (diformitu) zjevnou [§ 237 odst. 1 písm. a) o. s. ř.] nebo skrytou [§ 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř.], tím, že musí jít o rozhodnutí, "jímž bylo potvrzeno rozhodnutí soudu prvního stupně," aniž by šlo o dovolání přípustné dle § 237 odst. 1 písm. b) o. s. ř.; b) neponechává přípustnost dovolání na libovůli dovolacího soudu, nýbrž podmiňuje připuštění dovolání proti rozhodnutí odvolacího soudu kritériem, aby takové rozhodnutí mělo "po právní stránce zásadní význam"; c) transparentně podmiňuje připuštění dovolání tím, aby napadené rozhodnutí (odvolacího soudu) mělo po právní stránce zásadní význam "ve věci samé." Předvídatelnost úpravy přípustnosti dovolání obsažené v § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. se tudíž projevuje tím, že k tomu, aby bylo možné založit přípustnost dovolání "závěrem dovolacího soudu", požaduje, aby šlo o a) potvrzující rozhodnutí; b) rozhodnutí ve věci samé; c) rozhodnutí po právní stránce zásadního významu. Nejvyššímu soudu není známo, že by se takto pojatý výklad rozhodnutí, které má "po právní stránce zásadní význam," protivil ústavnímu pořádku České republiky, a rozhodně popřel, že by se jeho rozhodovací praxe při výkladu zkoumaného ustanovení, byť i jen navenek, jevila nepředvídatelně.
16. Dle Nejvyššího soudu dosavadní rozhodovací praxe samotného Ústavního soudu naopak dokládá, že ani na ústavní úrovni nevzbuzoval přezkum rozhodnutí Nejvyššího soudu vycházející z úpravy přípustnosti dovolání v § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. žádných obtíží. Ústavní soud v minulosti opakovaně judikoval, že v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje různé interpretace, z nichž jedna je v souladu s ústavními zákony České republiky, kdežto jiné jsou s nimi v rozporu, je úkolem státního orgánu interpretovat dotyčné ustanovení ústavně konformním způsobem. Nejvyšší soud citací rozhodnutí Ústavního soudu dokládá, že tam, kde Ústavní soud naopak vyjadřoval pochybnosti o nepřípustně úzce pojatém výkladu přípustnosti dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., zejm. v otázce "judikatorního přesahu", vyšla právní teorie i judikatura Nejvyššího soudu vstříc požadavkům Ústavního soudu a převzala výklad, jenž pokládal za ústavně konformní sám Ústavní soud [nálezy ze dne 2. 12. 2008 sp. zn. II. ÚS 323/07 (N 210/51 SbNU 627), ze dne 10. 5. 2005 sp. zn. IV. ÚS 128/05 (N 100/37 SbNU 355), ze dne 20. 9. 2006 sp. zn. I. ÚS 202/06 (N 168/42 SbNU 433), ze dne 15. 3. 2010 sp. zn. IV. ÚS 2117/09 (N 51/56 SbNU 553) a další, včetně desítek usnesení, z nichž některá byla přijata po dni vydání usnesení o přerušení řízení a část z nich i poté, co II. senát Ústavního soudu předložil věc plénu Ústavního soudu]. V této souvislosti odkázal Nejvyšší soud na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2011 sp. zn. 29 NSČR 66/2011, které je navrženo k publikaci ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek (a za tím účelem má být projednáno v občanskoprávním a obchodním kolegiu Nejvyššího soudu dne 8. 2. 2012) s právní větou v tomto znění: "Má-li právní otázka řešená v rozhodnutí odvolacího soudu význam pro rozhodnutí konkrétní věci (v jednotlivém případě), nelze odmítat přípustnost dovolání podle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. pouze na základě argumentu, že postrádá zásadní význam z hlediska rozhodovací činnosti soudů vůbec (pro jejich judikaturu), zejména proto, že její řešení je dáno neopakovatelnými a nezaměnitelnými skutkovými okolnostmi případu. I když rozhodování o dovolání je právním prostředkem zajišťujícím jednotnost rozhodování soudů, plní tento účel prostřednictvím rozhodování v konkrétních věcech (v jednotlivých případech), aniž by mohlo být jakkoliv významné, jaký má (může mít) taková konkrétní věc judikatorní přesah".
17. Nejvyšší soud dále předložil podrobnou statistiku dovolání (srov. bod 12), z níž vyplývá, že 72,5 % rozhodnutí spadajících pod přípustnost dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je odmítavých, 7,5 % zamítavých a 20 % je kasačních. Důvodem pro odmítnutí dovolání dle § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. je v 20,9 % nemožnost dovození otázky zásadního právního významu, 36,7 % soulad napadeného rozhodnutí s judikaturou, 25,9 % řešení pouze skutkových otázek, 11,5 % namítání pouze vad bez zásadního právního významu, 1,4 % absence judikatorního přesahu a 3,6 % jiný důvod. V kontextu těchto čísel nelze dle Nejvyššího soudu hovořit o nepředvídatelnosti rozhodování Nejvyššího soudu o přípustnosti dovolání při aplikaci § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., neboť předvídatelně odmítaných dovolání je 83,5 % (20,9 % + 36,7 % + 25,9 %), tato čísla pak dle Nejvyššího soudu rovněž dokládají, že (pod přímým vlivem judikatury Ústavního soudu) byla v zásadě odstraněna judikatura podmiňující přípustnost dovolání tím, že napadené rozhodnutí musí mít tzv. judikatorní přesah. Nejvyšší soud uzavřel, že dle § 14 odst. 1 písm. a) zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, Nejvyšší soud jako vrcholný soudní orgán ve věcech patřících do pravomoci soudů v občanském soudním řízení a v trestním řízení zajišťuje jednotu a zákonnost rozhodování tím, že rozhoduje o mimořádných opravných prostředcích v případech stanovených zákony o řízení před soudy. Ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. má při naplňování této role svou nezastupitelnou funkci.
18. Nad rámec tázaného, jak je shora uvedeno, konstatoval Nejvyšší soud, že II. senát Ústavního soudu shledává v usnesení o přerušení řízení neústavní úpravu obsaženou v § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. s tím, že nepovažuje za ústavně konformní, "je-li zcela ponecháno na nepředvídatelné úvaze Nejvyššího soudu, zda otázku, kterou předestřel dovolatel ve svém podání, posoudí jako otázku zásadního právního významu." Takto formulovaná výhrada se však ve skutečnosti neváže k ustanovení § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., jež otázku, co se rozumí po právní stránce zásadním významem napadeného rozhodnutí ve věci samé, nevymezuje, nýbrž k § 237 odst. 3 o. s. ř., jenž zásadní právní význam napadeného rozhodnutí odvolacího soudu pojmenovává a poskytuje též spolehlivý návod pro posouzení, v čem takový význam naopak spatřovat nelze. Na základě argumentace obsažené v usnesení senátu Ústavního soudu by tedy bylo možné (pokud vůbec) poměřovat pouze ústavnost úpravy obsažené v § 237 odst. 3 o. s. ř. Přitom je zjevné, že ohlášenému záměru tříčlenného senátu Ústavního soudu by beze zbytku vyhovělo vypuštění slova "zejména" z § 237 odst. 3 o. s. ř. [kdyby ovšem návrh na zrušení právního předpisu nepřiléhavě nesměřoval proti § 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř.]. Dále pak Nejvyšší soud namítl, že ústavní stížnost v řízení ve věci vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. II. ÚS 2371/11 směřovala jednak proti usnesení ze dne 31. 5. 2011 č. j. 29 Cdo 1113/2011-279, jímž Nejvyšší soud odmítl přípustné dovolání stěžovatele pro zjevnou bezdůvodnost, jednak proti zrušujícímu rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 22. 12. 2009. V tomto rozsahu je ovšem ona ústavní stížnost zjevně nepřípustná, jelikož nesměřuje proti konečnému rozhodnutí obecného soudu, a nenaplňuje tak požadavek formulovaný v § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.