III.

III.

Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zkoumal, zda zákon, u kterého navrhovatel namítá protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, jakož i ze zaslaných příslušných sněmovních tisků a údajů o průběhu hlasování je zřejmé, že zákon o dráhách byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení kvor stanovených v čl. 39 odst. 1 a 2 Ústavy.

Po věcném projednání návrhu a zvážení všech okolností dospěl Ústavní soud k rozhodnutí napadená ustanovení zákona zrušit, i když z důvodů nikoli zcela shodných s názorem navrhovatele.

Ustanovení § 10 zákona o dráhách, jehož druhou, třetí a čtvrtou větu navrhuje Vrchní soud v Praze zrušit, upravuje tzv. "zdroj ohrožení dráhy", který definuje jako zdroje ohrožování, poškozování nebo rušení provozování drah, drážní dopravy, drážních telekomunikačních zařízení a vedení a drážních zabezpečovacích zařízení, jež zjišťuje drážní správní úřad (věta první). Napadená ustanovení (věta druhá, třetí a čtvrtá) znějí doslovně takto:

"Při zjištění zdroje ohrožení nařídí provozovateli nebo majiteli zdroje ohrožení jeho odstranění. Nevyhoví-li provozovatel nebo majitel zdroje ohrožení, drážní správní úřad rozhodne o odstranění zdroje ohrožení na jeho náklady. Odvolání proti tomuto rozhodnutí nemá odkladný účinek."

Obsahem těchto ustanovení je tedy právo a povinnost drážního správního úřadu zjistit a nařídit odstranění zdroje ohrožení a v případě neuposlechnutí rozhodnout o jeho odstranění na náklady provozovatele či majitele. Čtvrtá věta již jen odnímá tomuto rozhodnutí odkladný účinek. Navrhovatelova ústavněprávní argumentace se opírá především o názor, že zákon o dráhách ani žádný jiný zákon upravující povinnosti vlastníků nemovitostí neukládá vlastníku nemovitosti povinnost k preventivním opatřením zabraňujícím vzniku možného ohrožení cizího pozemku, stavby nebo zařízení, resp. povinnost strpět zásahy k jejich ochraně a nést náklady na jejich odstranění.

S navrhovatelovým názorem, že drážní zákon ani žádný jiný zákon neukládá vlastníku nemovitosti povinnost odstraňovat zdroj ohrožení dráhy, nelze souhlasit. Ochranné pásmo dráhy (60, příp. 100 m od osy krajní koleje na obě strany) má veřejnoprávně stanovený zcela specifický režim, v němž jsou práva vlastníků přilehlých nemovitostí v obecném zájmu nesrovnatelně omezenější, než je tomu u lesního zákona (§ 9 zákona o dráhách - srovnatelně např. s § 23 odst. 3 a 4 německého zákona o železnicích z 27. 12. 1993, ve znění pozdějších předpisů). Podle § 9 odst. 1 zákona o dráhách v ochranném pásmu dráhy lze zřizovat a provozovat stavby a provádět dále vyjmenované činnosti jen se souhlasem drážního správního úřadu a za podmínek jím stanovených, přičemž odstavec 2 téhož ustanovení umožňuje provozovateli dráhy a dopravci vstupovat na cizí pozemky za účelem odstraňování jiných překážek omezujících provozování drážní dopravy. Z § 10 zákona o dráhách pak vyplývá povinnost provozovatele nebo majitele zdroje ohrožení tento zdroj ohrožení odstranit.

Také navrhovatelovu názoru, že ani jiné právní předpisy nezakládají odpovídající povinnosti a omezení vlastníků, nelze přisvědčit. Vzhledem k rozmanitosti možných ohrožení provozu dráhy mají zásadní význam obecná ustanovení občanského zákoníku. Ústavní soud proto poukazuje na tyto právní předpisy:

a) Ustanovení § 127 občanského zákoníku, podle něhož vlastník věci se musí zdržet všeho, čím by vážně ohrožoval výkon práv jiného, např. i úpravami pozemku, porostem na pozemku, ale např. i světlem (jež by v daném případě mohlo podstatně snížit viditelnost signalizačního zařízení dráhy).

b) Ustanovení § 415 občanského zákoníku, jež přikazuje každému počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám, přičemž komentář občanského zákoníku (Jehlička, Švestka a kol., Občanský zákoník, komentář, 3. vydání 1996, C. H. Beck) na str. 251 - 252 uvádí, že "každý je povinen počínat si tak, aby nedocházelo ke škodám", a proto i "nepočínání si tak je neplněním své právní povinnosti a je konáním protiprávním. Je tedy každý odpovědný za škodu, která v důsledku toho vznikne". Tato koncepce odpovídá evropskému právu. V německém právu např. mohou porušit své povinnosti subjekty jak jednáním, tak i opomenutím - např. tím, že neudržovaly svůj majetek v náležitém stavu. Vlastník pozemku se nemůže zbavit odpovědnosti např. za stromy na svém pozemku tvrzením, že je nezasadil a že vyrostly samy.

c) Ustanovení § 417 občanského zákoníku stanoví přímo povinnost každého, komu škoda hrozí, "zakročit způsobem přiměřeným okolnostem ohrožení" tak, aby byla škoda odvrácena, u vědomí toho, že existence zdroje ohrožení nevznikne až nařízením k jeho odstranění. Nařízení pouze zjišťuje, že zdroj ohrožení již existuje a že dosud nebyl odstraněn. Taxativní výčet zdrojů ohrožení a priori není možný, proto je na drážním správním orgánu, který disponuje potřebnou odborností, aby připomněl povinnost, kterou vlastník sám nevnímá. Podle § 419 občanského zákoníku pak ten, kdo odvracel hrozící škodu, má právo na náhradu účelně vynaložených nákladů.

Přístup zákona o dráhách k ochraně veřejného zájmu na bezpečném provozu není v našem řádu ojedinělý.

Tematicky nejbližší zákonu o dráhách je úprava zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění novely č. 102/2000 Sb. Novelizované znění tohoto zákona diferencuje odpovědnost za ohrožení silniční dopravy a omezuje odstranění zdroje ohrožení na náklady vlastníka nebo provozovatele na případy, kdy vznikne toto nebezpečí z jednání vlastníků pozemků v sousedství komunikace samých.

Rovněž zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, svěřuje stavebnímu úřadu právo nařídit ve veřejném zájmu provedení nezbytných úprav na stavbě vlastníku stavby a obdobně vlastníku pozemku. Nařízené úpravy je vlastník povinen provést na svůj náklad (§ 94 odst. 1, obdobně § 94 odst. 4). Podle § 94 nařídí stavební úřad ve veřejném zájmu za podmínek odstavce 1 vlastníku stavby provedení neodkladných zabezpečovacích prací, popř. podle odstavce 2 zajistí jejich okamžité provedení na náklady vlastníka.

Jistá omezení výkonu vlastnických práv obsahují i další zákony, jako např. lesní zákon, energetický zákon, horní zákon, vodní zákon, zákon o životním prostředí, zákon o požární ochraně. Je přirozené, že demokratický stát v postkomunistické fázi vývoje zvýšenou měrou dbá na ochranu svobody vlastnictví, jež byla starým režimem potlačena, resp. podstatně okleštěna. To však neznamená, že jakékoli omezení výkonu vlastnického práva je produktem nebo reliktem komunistického režimu. Československý železniční zákon, tj. zákon o drahách č. 86/1937 Sb. z. a n., který svým textem připomíná rakouskou a německou legislativu v těchto otázkách, upravuje v § 102 a 103 tzv. zakázané pásmo a požární pásmo a stanoví řadu omezení výkonu vlastnického práva v tomto prostoru v § 102 odst. 1 a 2, dále v § 104 odst. 1, 2 a 3 a v § 105 o užívání pozemků v okolí dráhy. Podle § 105 odst. 1 "Pozemků v okolí dráhy nesmí býti užíváno tak, že by to mělo za následek sesouvání půdy, sesypávání kamenů, pád předmětů na trať, zatopování trati nebo jakékoli jiné ohrožení dráhy a jejího provozu. Železniční správní úřad může výslovně označiti pozemky, jichž se to týká.". Podle odstavce 2 téhož ustanovení "Užívá-li se pozemků v okolí dráhy způsobem, jenž je zakázán v odstavci 1, je železniční správní úřad oprávněn naříditi nezbytná opatření, aby dráha nebyla ohrožena; ... Provedení takového opatření může býti uloženo i železničnímu podniku na účet uživatele pozemků.".

Úprava současného zákona České republiky o dráhách je však v určitém rozsahu srovnatelná i s úpravou jiných evropských států. Jak zákonodárce v důvodové zprávě k zákonu, tak i ministerstvo ve svých vyjádřeních poukazují na směrnice Rady o rozvoji železnic Společenství z 29. 7. 1991, ve znění směrnic Evropského parlamentu a Rady č. 2001/12/ES, jež se týkají také zásad zajištění bezpečného provozování dráhy a drážní dopravy. V Německu např. platí § 23 odst. 3 a 4 spolkového zákona o železnicích z 27. 12. 1993, ve znění platných předpisů, podle něhož provozovatel dráhy a dopravce je oprávněn v ochranném pásmu dráhy vstupovat na cizí pozemky, a to i za účelem odstraňování zdrojů ohrožení veřejné dopravy. Železniční zákon země Baden-WĎrtemberg z 8. 6. 1995 stanoví v § 5 o ochranných opatřeních, že vlastníci a držitelé pozemků sousedících s dráhou musí strpět opatření nezbytná k ochraně železnice před účinky přírody, jako jsou sněhové závěje, padání kamene, závaly, záplavy. Dotčená osoba je oprávněna potřebná opatření ve shodě s příslušným úřadem provést sama. Podle odstavce 2 porost a ploty, jakož i stohy, hromady a jiná zařízení, jež nejsou pevně spojena s pozemkem, nesmějí ohrožovat bezpečnost a plynulost kolejové dopravy. Na písemnou žádost příslušného úřadu musí být na náklady dotčeného odstraněny. Švýcarský zákon o železnicích z 20. 12. 1957 umožňuje v § 21 odst. 1 rovněž, aby v naléhavých případech železniční podnik činil i na pozemcích třetích osob sám opatření k odvrácení nebezpečí. Podle odstavce 2 náklady na odstranění zdroje nebezpečí nese majitel nebo provozovatel pozemku, aniž by mu náležel nárok na odškodnění. Z tohoto principu však existuje výjimka: jsou-li zdrojem ohrožení stromy, nese náklady na odstranění ohrožení železniční podnik, pokud neprokáže zavinění jiné osoby. Slovenská úprava těchto otázek je téměř identická s úpravou českou.

Současná úprava § 10 zákona o dráhách postihuje srovnatelným způsobem právě ty případy, při nichž k ohrožení provozu dráhy došlo činností nebo opomenutím majitele, resp. provozovatele zdroje ohrožení, a tím porušení povinností vlastníka podle § 127, resp. § 415 - 420a občanského zákoníku a § 4a, jakož i § 8 - 10 zákona o dráhách. Jestliže tuto svou povinnost vlastník ke dráze přilehlé nemovitosti opomenul, připadá podle § 10 zákona o dráhách drážnímu správnímu úřadu, aby majiteli nebo provozovateli zdroje ohrožení jeho odstranění nařídil a - jestliže tak neučiní - rozhodl o odstranění zdroje ohrožení na jeho náklady. Zákon přitom nemůže definovat všechny jednotlivé kroky, úkony, způsoby chování a jednání majitele přilehlých nemovitostí, jež pokládá vzhledem k rozmanitosti konkrétních situací za potřebné, předpokládá však, že majitel nemovitosti sám - vědom si své povinnosti - sleduje na svém pozemku předměty a děje, jež by mohly ohrozit provoz dráhy, a stará se o jejich odstranění. Nesplněním této povinnosti nemusí být pouze konání (např. vysazení stromu na nevhodném místě), ale i opomenutí (např. ponechání stromu, který sám bez přičinění vlastníka na nevhodném místě vyrostl). Právo drážního správního úřadu nařídit majiteli nutná opatření, popř. rozhodnout o odstranění zdroje ohrožení na jeho náklady je pouze nezbytnou operativní zárukou prioritní ochrany bezpečného provozu dráhy, a tím eminentního veřejného zájmu.

V takových případech je namístě ustanovení o odstranění zdroje ohrožení na náklady majitele nebo provozovatele pozemku, který nevyhověl nařízení o jeho odstranění. I toto "zvýhodnění" veřejného zájmu je v zájmu ochrany vlastnického práva kompenzováno určitými právy vlastníků, jež je chrání před zvůlí správních orgánů, a to tím, že náhrada nákladů a škod vzniklých nezbytnými opatřeními k odstranění zdroje ohrožení dráhy se řeší v souladu s principem přiměřenosti. Základní význam v tomto směru má ustanovení § 419 občanského zákoníku (na které odkazuje § 9 odst. 2 zákona o dráhách), podle něhož "Kdo odvracel hrozící škodu, má právo na náhradu účelně vynaložených nákladů a na náhradu škody, kterou přitom utrpěl, i proti tomu, v jehož zájmu jednal, a to nejvýše v rozsahu odpovídajícím škodě, která byla odvrácena.". Komentář k občanskému zákoníku zdůrazňuje, že právo na náhradu škody a vynaložených nákladů směřuje i vůči tomu, v jehož zájmu tento subjekt jednal (Jehlička, Švestka a kol., Občanský zákoník, komentář, 3. vydání 1996, C. H. Beck).

Na druhé straně si však lze představit i řadu jiných situací. Takových, ve kterých by byla specifická povinnost prevence vlastníka nemovitosti v oblasti ochranného pásma dráhy (provozovatele nebo majitele zdroje ohrožení) nad jeho reálné možnosti a jeho následná odpovědnost za zdroj ohrožení v rozporu s principem přiměřenosti. Nejedná se přitom pouze o situace "vis maior" (stav vyvolaný událostmi, na které nemohl mít vlastník vliv). Vždy je nutno každý případ pečlivě posuzovat s přihlédnutím ke všem jeho okolnostem. Zákon o dráhách takový přístup v inkriminovaném ustanovení vylučuje, když paušálně ukládá správnímu úřadu vydat rozhodnutí o odstranění zdroje ohrožení na náklady jeho majitele či provozovatele.

Ústavní soud poznamenává, že např. citovaný železniční zákon spolkové země Baden-WĎrtemberg sice na jedné straně umožňuje drážnímu úřadu rozhodnout o odstranění porostů, plotů, hromad, stohů a jiných předmětů, jež nejsou pevně spojeny s pozemkem, na náklady majitele, na druhé straně však stanoví právo na přiměřené odškodnění těch vlastníků nebo uživatelů, kterým budou uložena omezení, jež jsou zátěží nepřiměřenou, vůči ostatním nerovnou a nepřijatelnou (§ 4 odst. 4 zákona). V § 5 téhož zákona se ukládá povinnost strpět zásahy na ochranu dráhy před přírodními vlivy, jako jsou závěje, padání kamení, závaly apod., přičemž v těchto případech přísluší postiženému majiteli pozemku přiměřená peněžní náhrada za vzniklou škodu. Odpovědnosti za zdroj ohrožení se majitel pozemku může zprostit též, jestliže specifický režim v ochranném pásmu dráhy mu znemožnil o svůj majetek řádně pečovat.

Z toho je patrno, že úprava českého zákona o dráhách je příliš strohá, jednoznačná a nediferencovaná, takže paušální ustanovení § 10 o odstranění zdroje ohrožení dráhy na náklady majitele tohoto zdroje nepostihuje přiměřeně ty případy, kdy nelze po majiteli pozemku úhradu uvedených nákladů spravedlivě požadovat.

Závěrem lze říci, že Ústavní soud respektuje konkretizaci sociální závaznosti vlastnictví podle čl. 11 odst. 3 Listiny a čl. 1 odst. 2 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož právo na ochranu majetku nebrání právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem. Takové zákonné úpravy platí i v České republice, i když omezení užívání majetku v souladu s obecným zájmem v občanském zákoníku i jiných zákonech nemají - a vzhledem k rozmanitosti okolností ani nemohou mít - povahu inventáře jednotlivě konkretizovaných povinností, nýbrž povinností sice obecně formulovaných, avšak přiměřeně interpretovatelných.

Současně však, pokud jde o paušální povahu ustanovení o odstranění zdroje ohrožení na náklady jeho majitele či provozovatele, nezbývá Ústavnímu soudu, než přisvědčit navrhovatelovu názoru. Český zákon o dráhách dosud v této otázce nepřipouští takovou úpravu, která by byla přiměřená rozmanitosti okolností spojených s náklady na odstranění zdroje ohrožení dráhy. Protože ostatní ustanovení věty druhé, třetí a čtvrté v § 10 zákona o dráhách by po zrušení slov "na jeho náklady" ve třetí větě ztratily potřebnou jasnost a konzistenci, zrušil Ústavní soud napadené věty v celém rozsahu, a umožnil tak celkově vyváženou novou úpravu.

Ze všech uvedených důvodů rozhodl Ústavní soud, jak je ve výroku uvedeno. Účinnost nálezu k 31. 12. 2002 má umožnit novou legislativní úpravu, která by zejména též přiměřeně diferencovala povinnosti náhrady nákladů spojených s odstraněním zdroje ohrožení dráhy.

Předseda Ústavního soudu:

JUDr. Kessler v. r.

******************************************************************