VI. b
Základním problémem v dané věci proto není porušení § 16 odst. 1 volebního zákona, které by bylo možno hypoteticky dovodit jen extenzivním výkladem, a to pouze v případě, že by nebyly volební strany k uvedeným sdělovacím prostředkům připuštěny. Jako základní předpoklad svého vyhovujícího výroku spatřuje Nejvyšší správní soud porušení zásady čestného a poctivého vedení volební kampaně, jak ji vymezuje § 16 odst. 2 volebního zákona. To bylo podle jeho názoru naplněno, když proti Ing. Z. byly publikovány zmíněné články a prohlášení. Nejvyšší správní soud spatřuje porušení principu rovnosti kandidujících subjektů ve skutečnosti, že ve dvou periodicích, jejichž vydavateli jsou obce, vyšly těsně před volbami dva články obsahující kritiku jednoho z kandidátů voleb, která je dle jeho názoru nekorektní a nefér. I kdyby platil závěr Nejvyššího správního soudu, se kterým Ústavní soud nesouhlasí, že tyto tiskoviny jsou totéž jako plocha určená starostou pro vylepování plakátů, nešlo by o porušení principu rovnosti tak, jak ji má na mysli ustanovení § 16 odst. 1 volebního zákona. Jde o právo rovného přístupu, nikoliv o povinnost všech subjektů voleb vylepit určitý, pro všechny stejný, počet plakátů. V tomto smyslu by proto bylo možné hovořit o nerovnosti jen tehdy, pokud by např. Ing. Z. zaslal oběma periodikům před jejich uzávěrkou svůj volební příspěvek, a ty by jej odmítly otisknout. Žádné takové zjištění však Nejvyšší správní soud neučinil.
Ustanovení § 16 odst. 2 volebního zákona je v podstatě výsledkem neochoty aktérů volební kampaně uzavírat předvolební dohody o pravidlech volebního boje s určením "rozhodčího", který bude posuzovat, zda závazky z takové dohody jsou plněny právě "čestně a poctivě". Právě k takovým pravidlům tento obrat směřuje, nelze mu podsouvat význam např. dobrých mravů podle § 3 odst. 1 občanského zákoníku. Stejně tak sám volební zákonodárce nebyl ochoten zpracovat volební etický kodex, stejně jako čestná prohlášení o vedení volební kampaně, která musejí podepsat ti, kdo chtějí kandidovat. Bylo jeho věcí, že nově upravil povahu volebních orgánů. Mělo to však za důsledek, že již neexistuje takový volební orgán, který by alespoň dohlížel na dodržování právních předpisů o volbách a vyvozoval z toho pružně závěry ještě v době volební kampaně.
Není pochyb o tom, že sdělovací prostředky, kterými disponují územní samosprávné celky, i když nejde o úřední věstníky, na které se tiskový zákon nevztahuje, podléhají z hlediska využití ve volební kampani přísnějším pravidlům, než je tornu v případě vydavatelů, kteří jsou osobami soukromého práva. Neznamená to sice jejich povinnost zajišťovat mechanicky stejný prostor pro jednotlivé kandidující strany a osoby, i zde se však musí uplatnit pravidlo možnosti rovného "přístupu". Jiný postup by byl v rozporu s pravidly volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy a svobodné soutěže politických sil podle čl. 22 Listiny.Pokud již zákonodárce použití takových sdělovacích prostředků nezakazuje, musí být jejich využití pro účely volební agitace měřeno pravidly rovnosti šancí a vydavatel nebo provozovatel takových sdělovacích prostředků musí zvážit, zda je schopen respektování takového principu zajistit. Nelze však souhlasit s navrhovatelkou, podle které platí pravidlo čl. 2 odst. 3 Listiny, že co není zakázáno, je dovoleno. Pro tyto tiskoviny v případě jejich zpřístupnění volebním stranám platí zásada rovnosti šancí, která plyne z principu svobodné soutěže politických stran a politických sil (čl. 5 Ústavy, čl. 22 Listiny), jak správně dovodil Nejvyšší správní soud. Jiný postup by mohl voličům naznačovat, že obec jako veřejnoprávní korporace preferuje jen určité volební strany.
Není sporu o tom, že tiskoviny, vydávané jako obecní zpravodaje, tím, že jsou v rukou veřejné moci, musí zachovávat korektnost a neutralitu. V pozici starosty musí kandidát dodržovat určitá pravidla, neboť v tomto postavení je úředníkem, a tudíž nemá obecně svobodu projevu jako obyčejní občané. Stručně řečeno, nemůže své pozice starosty využít pro svoji volební kampaň ani pro volební kampaň někoho jiného. Z předložených materiálů vyplývá, že agitace starostů proti Ing. A. Z., ať už přímá či nepřímá, nebyla v souladu s požadavky poctivého a čestného vedení volební kampaně (zejména zneužití anonymu), jak lze dovodit z § 16 odst. 2 volebního zákona. Přitom v článcích, které výlučně bral do úvahy Nejvyšší správní soud, nešlo o střet kandidátů na funkci senátora, nýbrž o spor starostů, kteří mají různý názor na investiční akce, které se dotýkají v různé míře jejich městských částí, a kteří využívají zranitelnější pozici oponenta k účinnějšímu útoku na jeho osobu. V době volební kampaně to nutno hodnotit jako pokus o ovlivňování výsledku voleb, i když Ústavní soud zjistil, že jinak jde o záležitost trvající delší dobu, a v daném případě šlo o reakci na vystoupení zastánce jiného řešení, který současně kandidoval do Senátu.
Jinou otázkou je pak vystupování starostů a jiných funkcionářů obecní samosprávy v takových prostředcích jako v tomto případě. Zde již nejde o otázku rovnosti šancí politických stran, za které byli zvoleni, nýbrž o otázku jejich vystupování jako veřejných činitelů zastupujících zájmy obce a jejích obyvatel, jak to vyplývá ze znění jejich slibu, kterým se zavazují na svou čest a svědomí, že svoji funkci budou vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města) a jejích (jeho) občanů, a řídit se ústavou a zákony České republiky [srov. § 69 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. V takovém případě nelze tvrdit, že mohou vystupovat z titulu své funkce ve volební kampani ve prospěch určité strany a dovolávat se jako veřejní činitelé a úřední osoby (a nikoli jako fyzické osoby) svobody projevu podle čl. 17 Listiny. To však neznamená, že jako straničtí funkcionáři nebo jako fyzické osoby nemohou ve volební kampani vystupovat nebo dokonce kandidovat, stejně tak jim ale nic nezakazuje, aby při tomto vystupování uváděli svou funkci. To, že starosta vystupuje v politickém nebo jiném sporu jako politik (nikoli jako úřední osoba), neznamená, že nebude moci uvést skutečnost, která je občanům obce obvykle notoricky známá. Absurdní by bylo upřít starostům a jiným veřejným činitelům a úředním osobám angažovat se ve volební kampani. I to by bylo porušením rovnosti šancí těchto funkcionářů jako kandidátů a jejich stran a narušením ústavního principu svobodné soutěže, která logicky vyžaduje možnost účasti soupeřících stran. Za odlišující kritérium proto lze považovat jen to, že starosta může jako úřední osoba a činitel obce z titulu své funkce používat prostředky, které jiný občan použít nemůže (rozpočtové prostředky, telefon, počítač, služební automobil, úřední deska obecního úřadu, projevy spjaté s jeho úřadem, tiskopisy s úřední hlavičkou obce nebo obecního úřadu, dodávající jeho vystupování punc oficiality atd., což může ovlivnit zejména starší voliče). Použití takových prostředků je ve volební kampani nepřípustné. Tuto otázku však Nejvyšší správní soud pominul.
V této souvislosti je také třeba zdůraznit, že německá judikatura, kterou v této souvislosti uváděl Nejvyšší správní soud, uvádí jako volební pochybení stav, kdy dochází k četným a masivním porušením zákazu užití veřejných prostředků ve volební kampani, respektive pokud orgány státu podstatnou měrou ovlivňují volby svých orgánů. Z toho lze vyvodit, že ke zrušení voleb může dojít pouze v důsledku zásadního a podstatného porušení neutrality státu v průběhu voleb. O takový případ však v posuzované věci nejde.
Stejně tak bylo řízení objektivně poznamenáno skutečností, že vedlejší účastník měl teprve v řízení před Ústavním soudem možnost poukázat na další okolnosti polemiky, která vznikla na základě prvního čísla Kurýra jihovýchodní Prahy, vydávaného městskou částí Praha-Křeslice. Tyto okolnosti sice staví články Uhříněveského zpravodaje a Petrovického zpravodaje do poněkud jiných souvislostí, než jak je pojal v odůvodnění rozhodnutí Nejvyšší správní soud, to však nemohlo nijak ovlivnit negativní hodnocení skutečnosti, že v jednom čísle bylo zneužito anonymního neověřeného textu. V tomto bodě se Ústavní soud ztotožňuje s hodnocením Nejvyššího správního soudu, liší se však v tom, jaké závěry z toho vyvodit ve smyslu zásad stanovených v § 87 volebního zákona.
Pokud jde o obsah volební kampaně, je si Ústavní soud vědom, že v jejím průběhu jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči rozhodovat se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci. Pokud volební zákon hovoří o požadavku čestného a poctivého vedení volební kampaně, má tím na mysli to, co se dříve označovalo jako čistota voleb (srov. § 56 odst. 1 zákona č. 75/1919 Sb., kterým vydává se řád volení v obcích republiky Československé). Nelze však tyto pojmy vykládat z hlediska soukromého práva a obecné morálky, neboť jde o jejich použití v podmínkách volební kampaně, která není ničím jiným než bojem o hlasy voličů. Jeho negativní projevy lze regulovat, nelze je však zákonem vyloučit.
Ústavní soud v této souvislosti považuje za instruktivní uvést nález Volebního soudu z 23. 4. 1926 (Sbírka zásadních rozhodnutí a usnesení volebního soudu. IV. díl, Praha 1928, č. 183, s. 58), ve kterém tento soud v podobné souvislosti uvedl, že požadovaným "vážným porušením svobody a čistoty voleb je ovšem i nepřípustná agitace, která se zvrhá v terror, jímž činí se fyzický a psychický nátlak na volné rozhodnutí voličů tou měrou, že ani tajnost volby není s to, aby svobodné rozhodnutí voličovo zabezpečila. Nepřestoupila-li však agitace těchto hranic, nelze v ní ... spatřovati porušení svobody a čistoty voleb, byť i vycházela od osob úředních.". Ačkoli dnešní právní úprava a právní vědomí se výrazně posunulo, přesto charakterizuje potřebný veřejnoprávní způsob nazírání na řešenou otázku, jak ji Nejvyššímu správnímu soudu předestřel Ing. A. Z. a která je ve své podstatě více problémem občanskoprávním. Chybějící účinná ochrana v tomto směru povede vždy ke snaze řešit takové spory cestou volebních stížností. Ochrana osobnostních práv však v tomto řízení může plnit jen pomocnou úlohu z hlediska zajištění a dodržování pravidel řádného průběhu volební kampaně.
Proto dospěl Ústavní soud k závěru, že nebyla prokázána ani objektivní ani potenciální příčinná souvislost mezi obsahem uvedených tiskovin a jejich rozšířením mezi voliči a zvolením J. N. Nutno zdůraznit, že Nejvyšší správní soud se zabýval pouze otázkou, zda Ing. Z. mohl postoupit do 2. kola senátních voleb. Z hlediska výše uvedené domněnky platnosti výsledku voleb však nebylo prokázáno naplnění skutkové podstaty základního hmotněprávního ustanovení našeho volebního soudnictví, tj., zda ve smyslu § 87 odst. 4 volebního zákona byla porušena ustanovení tohoto zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledky voleb. Nelze sice požadovat, jak se toho domáhá navrhovatelka, a z tohoto hmotněprávního ustanovení to jasně plyne, aby porušení mělo skutečně vliv na výsledky voleb. Nejvyšší správní soud se totiž nezabýval otázkou, kterou považuje Ústavní soud za podstatnou z hlediska naplnění § 87 odst. 4 volebního zákona, totiž zda lze s dostatečně velkou mírou pravděpodobnosti tvrdit, že ve 2. kole voleb by nebyl v důsledku hypotetického postoupení Ing. Z. do 2. kola zvolen senátorem J. N. Tuto otázku však Nejvyšší správní soud zcela pominul, ačkoli bez odpovědi na ni nelze dospět k závěru, že byly ovlivněny výsledky voleb, jak to k jejich porušení požaduje právě § 87 odst. 4 volebního zákona. Místo toho se soustředil toliko na hodnocení výsledků hlasování v I. kole voleb ve vztahu ke kandidátům Ing. A. Z. a Ing. P. J. Porušení § 16 odst. 2 volebního zákona však samo o sobě bez dalších důkazů nemůže vést ani k závěru, že by mohl Ing. A. Z. do 2. kola postoupit.
Důvodem pro vyslovení neplatnosti volby mohl být navíc závěr, kterému lépe odpovídá § 87 odst. 5 volebního zákona, totiž že v takovém případě by J. N. s velkou mírou pravděpodobnosti nebyl zvolen senátorem. To však z výše uvedených údajů o výsledcích 1. a 2. kola voleb, z účasti v těchto volbách, z podpory strany, za kterou Ing. Z. kandidoval v daném obvodě, nelze nikterak dovodit. Zde je třeba odkázat na volební výsledky, jak jsou uvedeny sub IV. Stačí zde jen proti úvaze o jiném možném výsledku uvést, že ve všech třech pražských senátních volbách získali kandidáti ODS prakticky shodný počet hlasů v 1. i 2. kole voleb. Přitom ve 2. kole voleb klesla shodným poměrem hlasů i účast voličů, což je jev typický obecně, nejen pro Prahu. Nelze proto ani hypoteticky činit závěr, že by při dané účasti v 19. volebním obvodu z 18.907 odevzdaných hlasů nezískal J. N. právě oněch 10.407 hlasů jako ve skutečnosti. Není zde rovněž žádný pravděpodobný důvod, který by umožňoval tvrdit, že v případě postoupení Ing. A. Z. do 2. kola by přišlo cca 21 tisíc voličů a mimo oněch 10.407 voličů by všichni hlasovali pro Ing. A. Z. V podstatě by musel tento kandidát získat všechny hlasy všech voličů, kteří byli ochotni přijít hlasovat v 1. kole pro jeho soupeře za Sdružení nezávislých kandidátů, za KSČM, za Cestu změny a za ČSSD. Rovněž tak hlasování voličů na území Prahy a souvisejících městských částí ve volbách v roce 2002 neumožňuje učinit jiný závěr s větší mírou pravděpodobnosti. Při volbách v MČ Praha-Křeslice sice KDU-ČSL získala 52 % hlasů, avšak při účasti 188 voličů (tj. 67% účast oproti 25% účasti v senátním 1. kole). Stejně tak by bylo možno spekulovat, že v případě postoupení Ing. A. Z. do 2. kola by mohla být volební účast z hlediska jeho stranického vyprofilování ve srovnání s kandidátem za Sdružení nezávislých kandidátů ještě nižší, a tím šance na změnu volebního výsledku taktéž ještě nižší. Z uvedených údajů proto nevyplývá žádný logicky nebo statisticky doložitelný závěr o tom, že by se na výsledku voleb ve 2. kole při použití principu absolutní většiny něco mohlo s velkou mírou pravděpodobnosti změnit a že by J. N. nebyl zvolen senátorem. Domněnka platnosti volebního rozhodnutí voličů proto nebyla zpochybněna takovým způsobem, aby se mohl Ústavní soud ztotožnit se závěry Nejvyššího správního soudu, co se platnosti volby J. N. týče.
Pokud náš volební zákonodárce nebude s to rozlišit zvláštnosti přezkumu voleb v případě jejich platnosti v případě celé Poslanecké sněmovny nebo třetiny senátorů v případě voleb v jednom volebním kraji nebo jednom senátním volebním obvodu (srov. z hlediska jazykového výkladu "výsledky" a "výsledek" voleb), budou takové výkladové problémy vznikat i nadále. Účelem voleb ve volebním obvodu č. 19 bylo nepochybně zvolit senátora, nikoli postoupit do 2. kola voleb. Výsledkem těchto voleb proto může být jedině zvolení senátora. Proto se jeví v takovém případě aplikace § 87 odst. 5 jako přiléhavější, i když nedostatky formulace a východisek tohoto ustanovení nemůže napravit. Nejvyšší správní soud si přitom sám vytýčil jako kroky hodnocení předpoklad, že za druhé je vztah mezi touto protizákonností a zvolením kandidáta, jehož volba je napadena volební stížností, a za třetí zásadní intenzitu této protizákonnosti, která ve svých důsledcích musí přinejmenším výrazně zpochybňovat volbu předmětného kandidáta. Ve skutečnosti se však prakticky věnoval pouze splnění předpokladu sub 1, tj. porušení volebního zákona v obou tiskovinách, zatímco otázku výrazného zpochybnění volby J. N. v této souvislosti vlastně zcela pominul a věnoval se jen úvaze o možnosti vlivu dvou problematických tiskovin na možný postup Ing. A. Z. do 2. kola.
V tomto směru bez ohledu na okolnosti doručování návrhu na zahájení řízení před Nejvyšším správním soudem nelze přehlížet, že jeho závěry jsou nutně poznamenány skutečností, že dotčený zvolený kandidát, ať již zaviněně či nikoli, nemohl svou argumentaci tomuto soudu předestřít. Nelze však vytýkat Nejvyššímu správnímu soudu, že zrušil volby jako celek (ovšem pouze v jednom volebním obvodu). Jinou možnost mu volební zákon nedává. Tento nedostatek je sice v rozporu s principem proporcionality zásahu veřejné moci, prvoplánovým předmětem tohoto druhu řízení však stejně jako ochrana subjektivního práva není ani přezkum ústavnosti volebního zákona.
Ve světle výše uvedeného již nebylo třeba se podrobněji zabývat otázkou námitky navrhovatelky ohledně nesprávnosti a nelogičnosti závěrů Nejvyššího správního soudu ohledně tzv. intenzity protizákonnosti. Nicméně se Ústavní soud nemohl ztotožnit s jejím názorem, že úvaha Nejvyššího správního soudu je v tomto bodě zcela nesprávná a nelogická, i když jistě nejde o intenzitu nezákonnosti (zákon bud' porušen je nebo není), ale jde o závažnost vlivu této nezákonnosti na složení zastupitelského sboru. Je přirozené, že z hlediska volebního rozhodnutí voliče jsou závažnější ta porušení pravidel volební kampaně, která se udála v době tohoto rozhodování, což je u nerozhodnutých voličů právě v posledních dnech volební kampaně. Tento závěr Nejvyššího správního soudu plyne z dlouholeté ustálené judikatury ve volebních věcech u nás (v dobách svobodných voleb) a v rovněž tak v cizině. Podstatné však je, že zrušení voleb nelze brát jako trest za porušení volebních předpisů, nýbrž jako prostředek k zajištění legitimity zvoleného orgánu. Rozhodující je pravděpodobnost vlivu volební vady nebo volebního deliktu (§ 177 trestního zákona, § 16 odst. 5 a 7 volebního zákona) na volební výsledek v konkrétních volbách s konkrétními voliči. Pouhá abstraktní možná příčinná souvislost nedostačuje. Jiná situace by nastala, kdyby šlo o zjevně nekalý způsob vedení volební kampaně v rozporu s požadavkem řádného provedení voleb a volební soutěže, což by mohlo mít s velkou mírou pravděpodobnosti za následek opačný výsledek voleb, než jaký se předpokládal například podle korektně prováděných předvolebních průzkumů. Muselo by se prokázat, že s vysokou pravděpodobností by bez uvedených publikací mohl být výsledek senátních voleb v daném obvodu jiný, což výše uvedené závěry neprokazují.
Ústavní soud si je vědom složitosti projednávané věci a zejména závažných nedostatků a mezer právní úpravy na tomto úseku. Očekává proto, že zákonodárce zváží na základě získaných poznatků otázky jak hmotněprávní, tak procesněprávní úpravy přezkumu platnosti voleb a jejich ověřování, aby nevyvolávala zbytečné problémy a byla vnitřně souladná (srov. rozbor v práci Filip, J., Hollander, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu. Komentář. C. H. Beck, Praha 2001, s. 405 - 411). Rovněž tak je třeba zvážit soustavu prostředků ochrany voleb a volebního práva, stejně jako jiných subjektivních práv v průběhu volební kampaně (např. zkrácené řízení o tiskových opravách a omluvách), aby za porušení takových pravidel mohl být případně sankcionován ten, kdo je způsobil. Hrozba zrušení výsledku voleb jako jedině možný důsledek je v takovém případě v rozporu s ústavním principem přiměřenosti zásahu veřejné moci. To jistě nevylučuje, aby kandidát, který se dopustil závažného volebního deliktu (např. podvod, podplácení), nebyl diskvalifikován. Ústavní soud je v této souvislosti nucen konstatovat, že ve srovnání s jinými státy je právní úprava vad volebního procesu, volebních deliktů a vůbec pravidel vedení volební kampaně jednak velmi kusá, jednak svými kořeny v podstatě tkvící v podmínkách úpravy odpovídající "volbám" z dob minulého režimu. Volební zákonodárce bude proto muset zvážit, zda volební kultura voličů, kandidátů a veřejných funkcionářů je na takové úrovni, že úprava těchto otázek je zbytečná, nebo zda bude volební chování usměrňovat cestou předem stanovených pravidel, která vytvoří stav právní jistoty subjektů volebního procesu a která budou alespoň předpokladem volební ekonomie.
Ústavní soud z důvodů výše uvedených proto dospěl k závěru, že vedlejší účastník tohoto řízení J. N. byl ve volbách do Senátu Parlamentu České republiky konaných ve dnech 5. a 6. listopadu 2004 a ve dnech 12. a 13. listopadu 2004 ve volebním obvodu č. 19, Praha 11, platně zvolen senátorem.
Podle § 91 odst. 3 zákona o Ústavním soudu proto pozbývají platnosti všechna rozhodnutí jiných orgánů, která tomuto nálezu odporují, tzn. především:
a) usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2004 č. j. Vol 10/2004-24,
b) usnesení mandátového a imunitního výboru Senátu Parlamentu České republiky č. 11 ze dne 14. 12. 2004, jímž se konstatuje, že tento výbor nemohl ověřit mandát za volební obvod č. 19, Praha 11, s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní soud rozhodl svým usnesením č. j. Vol 10/2004-24, že volby do tohoto obvodu jsou neplatné,
c) usnesení Senátu Parlamentu České republiky č. 2 z 1. schůze dne 15. 12. 2004, jímž Senát "bere na vědomí" bod II. zprávy mandátového a imunitního výboru o výsledku ověření platnosti volby senátorem,
d) rozhodnutí prezidenta republiky č. 653/2004 Sb., o vyhlášení opakovaných voleb do Senátu Parlamentu České republiky.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci JUDr. František Duchoň, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Miloslav Výborný a JUDr. Eliška Wagnerová.
******************************************************************