IX.
Meritorní přezkum návrhu
35. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny "Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny." Platí tedy oproti principu enumerace (do 31. 12. 1991 před přijetím novely občanského soudního řádu zákonem č. 519/1991 Sb.) obecná zásada, podle které může být každé rozhodnutí orgánu veřejné správy podrobeno přezkumu soudem, pokud zákonodárce nevyužije mu poskytnutý prostor k vyloučení soudního přezkumu (původně byl tento výčet vymezen § 248 občanského soudního řádu a obsažen v příloze A k občanskému soudnímu řádu na základě odstavce 3 uvedeného ustanovení).
36. Extenze a intenze tohoto prostoru není předmětem tohoto řízení, neboť obrat "nestanoví-li zákon jinak" v tomto případě není třeba vykládat. To by bylo nutné v situaci, kdyby vznikla otázka, zda je zákonodárce limitován i tehdy, nejde-li o zákaz stanovit výluku ve věcech týkajících se základních práv a svobod. Navrhovatel však k rozhodnutí odpověď na takovou otázku nevyžaduje. Namítá v duchu čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny, že tato výhrada zákona je limitována nemožností vyloučení těch rozhodnutí orgánů veřejné správy, jež se týkají základních práv uvedených v Listině. Toto ustanovení vystupuje jako speciální ve vztahu k čl. 4 Ústavy, které vylučuje, aby byla z pravomoci soudů vyloučena ochrana základních práv a svobod obecně, nejen v rámci rozhodování orgánů veřejné správy.
37. Stejně tak čl. 36 odst. 2 Listiny vystupuje jako speciální ustanovení ve vztahu k čl. 36 odst. 1 Listiny. Je-li tedy zákonem stanovena výluka ze soudního přezkumu takového správního rozhodnutí, které se "týká" základních práv a svobod "podle Listiny", jedná se o výluku odporující oběma východiskům ústavního pořádku v této oblasti; řečeno jinými slovy - v případě dotčení základních práv a svobod zákon "jinak" stanovit nemůže (výluka), neboť by to odporovalo výhradě soudní pravomoci v oblasti základních práv a svobod podle čl. 4 Ústavy a výhradě práva na soudní ochranu u nezávislého a nestranného soudu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. To ovšem za podmínky, že:
a) o základní práva a svobody podle Listiny se bude skutečně jednat. Totéž bude s ohledem na čl. 10 Ústavy platit ve vztahu k mezinárodním smlouvám, neboť by byla splněna podmínka, že by zákon stanovil něco jiného než taková mezinárodní smlouva;
b) půjde o konkrétní základní právo nebo svobodu, nikoli jen o obecný vše postihující pojem (základní práva a svobody jako takové, demokratický řád základních práv a svobod, sociální práva nebo politická práva jako určitou kategorii), neboť jinak by prakticky soudní výluky nepřicházely do úvahy, protože tento řád či lidskoprávní systém ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy postihuje jakoukoli činnost státu;
c) půjde o rozhodnutí orgánu veřejné správy ve správním řízení. V tomto případě nejde o omezení soudní ochrany, nýbrž o specifikaci formy či procedury, ve které bude poskytována;
d) základních práv a svobod se bude skutečně týkat. Dostačuje však, když rozhodnutí se bude týkat základního práva (např. stanovení podrobností, povinností při zachování základních práv a svobod); zásah nebo dokonce porušení není podmínkou, neboť nejde o ústavní stížnost. K tomu je třeba dodat, že pokud by obrat "týkajících se" znamenal zásah do základního práva, či dokonce jeho porušení, mělo by to za následek povinnost obecného soudu obracet se na Ústavní soud nejen z hlediska přezkumu ústavnosti samotného jím aplikovaného zákona ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, nýbrž i z hlediska jeho výkladu.
38. Ustanovení čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny nestanoví, na která "základní práva a svobody" dopadá, resp. že dopadá na jen některé z nich, ať již ve smyslu nějaké privilegovanosti nebo jiné kvalifikace. Z dikce tohoto ustanovení, stejně jako z historie jeho přípravy lze usuzovat na to, že ústavodárce neměl v úmyslu činit rozdíl mezi jednotlivými "skupinami" základních práv z jakéhokoli klasifikačního hlediska. Správní rozhodnutí, jež má dopady na některé z práv zakotvených v hlavě čtvrté Listiny jako v projednávané věci (čl. 30 odst. 1 Listiny), tak musí být způsobilé přezkumu ve správním soudnictví stejně jako správní rozhodnutí týkající se práv zakotvených v hlavách druhé a třetí Listiny, na něž se nevztahuje omezení ve formě čl. 41 odst. 1 Listiny. Tento názorový přístup k předmětnému ustanovení Listiny, který bez dalšího garantuje právo na soudní přezkum (potažmo spravedlivý proces) těch rozhodnutí správních orgánů, jež se týkají některého (jakéhokoliv) ze základních práv zakotvených v Listině, je rovněž patrný v judikatuře Ústavního soudu [ve vztahu k rozhodnutí dopadajícímu do práva na svobodnou volbu povolání ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny viz nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 ze dne 12. 7. 2001 (N 113/23 SbNU 105; 322/2001 Sb.) a rozhodnutí na něj navazující, dostupná na http://nalus.usoud.cz, ve vztahu k právu na ochranu osob zdravotně postižených v pracovních vztazích ve smyslu čl. 29 odst. 2 Listiny pak viz nález sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15. 1. 2013 (N 13/68 SbNU 191; 82/2013 Sb.)].
39. Přestože v judikatuře Ústavního soudu se objevila též usnesení, která přímou aplikaci čl. 36 odst. 2 Listiny ve vztahu k právům zakotveným v hlavě čtvrté Listiny (hospodářská, sociální a kulturní práva) s ohledem na čl. 41 odst. 1 Listiny vylučují [viz např. usnesení sp. zn. II. ÚS 524/06 ze dne 29. 11. 2006, srov. též usnesení sp. zn. III. ÚS 233/01 ze dne 10. 7. 2001 (U 25/23 SbNU 335), dostupná na http://nalus.usoud.cz], nemohla s ohledem na svou právní povahu a právní názor vyjádřený Ústavním soudem ve výše (sub 38) uvedených nálezech mít vliv na výsledek tohoto řízení, a to i z dalších důvodů. Není rozhodující, k jakému základnímu právu se správní rozhodnutí vztahuje (otázku jiných forem vystupování veřejné správy nebylo nutné v této věci řešit), neboť nic takového čl. 36 odst. 2 Listiny jako sedes materiae nestanoví. Především je pak nutno zdůraznit, že v posuzované věci § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění nejde o samostatnou otázku práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci, nýbrž o záruku práva na soudní přezkum, která je formulována na stupnici - dotýkat se (popř. zachovávat podle čl. 4 odst. 1 Listiny), zasahovat (vstupovat do chráněného prostoru v mezích čl. 4 odst. 2 Listiny) a porušovat (přerušovat slovníkem Stadionovy ústavy - § 106), tedy zasahovat způsobem, který je v rozporu s čl. 4 odst. 2 Listiny, popř. dalšími již konkretizovanými ústavními kautelami. Jakkoli se může Ústavní soud shodovat se závěry obsaženými ve vyjádření vlády České republiky a ve vyžádaném stanovisku ČSSZ ohledně testu racionality u sociálních práv, nemohlo to mít vliv na výsledek řízení.
40. Ústavní soud tedy nemá výhrady vůči argumentaci vlády či dožádaného orgánu státní správy, tato argumentace je ve vztahu k podstatě a smyslu práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci přiléhavou, nicméně nesměřuje k podstatě toho, co musí posoudit navrhovatel z hlediska svého poslání při ochraně základních práv a svobod ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny. V daném případě nespočívá otázka v tom, jak má o nároku ve smyslu čl. 30 odst. 1 Listiny rozhodnout, nýbrž v tom, zda má nějaký soud vůbec kompetenci rozhodnout o výplatě nemocenského podle podmínek stanovených zákonem. V daném případě krajský soud tuto kompetenci popřel na základě napadeného ustanovení a navrhovatel jako kasační instance naráží na stejnou překážku z hlediska možnosti podrobit závěry krajského soudu své kognici. Zákon tak ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny může stanovit podrobnosti práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci podle čl. 30 odst. 3 Listiny a navíc jeho meze podle čl. 41 odst. 1 Listiny. Proto tyto a jen tyto podrobnosti a meze jsou posuzovány v režimu čl. 41 odst. 1 Listiny. Ten se nemůže vztáhnout na obsah chráněný čl. 36 odst. 2 Listiny, natožpak čl. 4 Ústavy, neboť v tomto případě se jedná podle názoru Ústavního soudu o jednu z podstatných náležitostí demokratického právního státu.
41. Je-li výplata nemocenského (i po uplynutí podpůrčí doby) konkretizací (podrobností) čl. 30 odst. 1 Listiny, má to nevyhnutelně za důsledek splnění podmínek uvedených sub 37 pro situace, kdy zákon "jinak" stanovit nemůže. V dané věci proto není posuzováno uplatnění podmínek pro konkrétní podobu práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci v zákoně o nemocenském pojištění, nýbrž interpretován je čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého jsou-li "ve hře" základní práva a svobody (tj. jsou-li dotčena, popř. musí-li být zachovávána), nemůže se možnost zákonodárce "stanovit jinak" uplatnit. Zde lze mít námitky vůči formulaci ústavodárce, nicméně je namístě uplatnit výklad in dubio pro libertate. Úkolem Ústavního soudu v rámci konkrétní kontroly ústavnosti § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění tak není vyložit navrhovateli, zda je ústavní určitá výše dávky, způsob jejího výpočtu, forma uplatnění atd., nýbrž to, zda důsledek rozhodnutí o takové dávce vůbec má vztah k základnímu právu, které by mohlo být dotčeno, aniž by bylo třeba, aby bylo zasaženo, či dokonce porušeno. Věc se tak pohybuje v prostoru kautel práva na soudní ochranu podle čl. 4 Ústavy a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, nikoli sociálních práv podle čl. 30 Listiny, popř. čl. 26 odst. 1 Listiny, neboť výsledkem posouzení zdravotního stavu žalobce byl rovněž závěr o tom, jakou pracovní činnost bude moci nadále vykonávat pro případ možnosti brzkého nabytí pracovní schopnosti.
42. V případě procesních záruk ochrany základních práv, jak vyplývají z Listiny, není povaha případného zásahu do jejich hmotněprávní podstaty relevantní [a není to ani podstatou v této věci, srov. např. nález Ústavního soudu k regulačním poplatkům ve zdravotnictví sp. zn. Pl. ÚS 1/08 ze dne 20. 5. 2008 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.) - bod 92], Pokud se rozhodnutí orgánu veřejné správy některého základního práva týká, ať již z hlediska podrobností, podmínek, mezí (není nutné porušení či zkrácení), lze mít za to, že zákonodárcem stanovená nemožnost uplatnění těchto záruk je s ohledem na výše uvedená ustanovení ústavního pořádku bez dalšího protiústavní. Bez procesních garancí uplatňování základních práv by totiž, jednoduše řečeno, nebylo možné jednotlivci ochranu proti takovým nezákonným rozhodnutím orgánů veřejné správy poskytnout.
43. Na základě uvedených obecných východisek tedy Ústavní soud přistoupil k posouzení otázky, zda se rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby, jež je předmětem sporu v tomto případě, týká některého ze základních práv, zde konkrétně práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci zejména podle čl. 30 odst. 1 Listiny, popř. vzhledem k možnosti (ve smyslu § 27 zákona o nemocenském pojištění) závěru o výkonu jiného než dosavadního zaměstnání či povolání též podle čl. 26 Listiny.
44. Jak vyplývá ze zákona o nemocenském pojištění, který patří mezi právní předpisy stanovící mj. podrobnosti k právům zaručeným v čl. 30 Listiny, tzv. nemocenské je druhem dávky poskytované z nemocenského pojištění, na jejíž výplatu má nárok pojištěnec, který byl uznán dočasně pracovně neschopným nebo kterému byla nařízena karanténa podle zvláštního právního předpisu, trvá-li dočasná pracovní neschopnost nebo nařízená karanténa déle než 14 kalendářních dní (resp. v období od 1. ledna 2012 do 31. prosince 2013 déle než 21 kalendářních dní), viz § 23 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Další podmínky vzniku nároku na nemocenské stanoví § 24 a 25 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Podpůrčí doba, tj. doba, po kterou má být dávka vyplácena, končí dnem, jímž končí dočasná pracovní neschopnost nebo nařízená karanténa; podpůrčí doba však trvá nejdéle 380 kalendářních dnů ode dne vzniku dočasné pracovní neschopnosti nebo nařízení karantény, pokud zákon nestanoví jinak (§ 26 odst. 1 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů).
45. Podle § 27 zákona o nemocenském pojištění pak platí, že po uplynutí podpůrčí doby se nemocenské vyplácí na základě žádosti pojištěnce po dobu stanovenou v rozhodnutí orgánu nemocenského pojištění podle vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění, který vyplácí nemocenské, pokud lze očekávat, že pojištěnec v krátké době, nejdéle však v době 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby, nabude pracovní schopnost, a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti; takto lze postupovat i opakovaně, přičemž při jednotlivém prodloužení výplaty nemocenského nesmí být doba tohoto prodloužení delší než 3 měsíce. Nemocenské lze podle věty první vyplácet celkem nejdéle po dobu 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby. Dotčena jsou tak ustanovení čl. 30 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 až 3 Listiny (výplata dávky a vztah k dosavadní pojištěné činnosti a budoucí činnosti).
46. Z uvedeného je zřejmé, že rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby představuje rozhodnutí, jímž se osobě (žadateli) přizná nárok na hmotné zabezpečení (dávku) za situace, kdy je tato osoba (dočasně) k práci nezpůsobilá. Jedná se tak evidentně o rozhodnutí, které se práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci týká. Ústavní soud se přitom ztotožňuje se závěrem navrhovatele, že napadené ustanovení § 158 písm. a) zákona o nemocenském pojištění, jež zakotvuje výluku uvedeného rozhodnutí ze soudního přezkumu, je natolik jednoznačné, že jej není možné vyložit ústavně konformně; je proto nutné ve světle výše uvedených kautel práva na soudní ochranu ve vztahu k rozhodování orgánů veřejné správy přistoupit k derogaci tohoto ustanovení.
47. Ve vztahu k nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 (viz výše), na který navrhovatel poukázal a jehož závěry následuje rovněž tento nález, lze podotknout, že rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby vychází zejména z posouzení zdravotního stavu osoby a nejedná se o rozhodnutí představující překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě hospodářské činnosti [srov. § 70 písm. d) soudního řádu správního]. Zároveň se však jedná o úkon, který se dotýká základního práva zaručeného Listinou (čl. 30 odst. 1). Derogace napadeného ustanovení přitom potvrzuje ústavně konformní výklad § 70 písm. d) soudního řádu správního, jak jej Ústavní soud vymezil v uvedeném nálezu (bod 36 odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12).
48. K názoru vyslovenému ve vyjádření vlády, že dotčeným základním právem zde není primárně právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 Listiny, nýbrž právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci dle čl. 30 odst. 1 Listiny, lze uvést, že právo zaručené čl. 36 odst. 2 Listiny je právem procesním, jež se váže k uplatňování jiného substantivního práva (má akcesorickou povahu). Je-li tímto substantivním právem některé ze základních práv zaručených Listinou (zde právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci dle čl. 30 odst. 1 Listiny, otázka možnosti omezení pro výkon určitých povolání nebo činností ve smyslu čl. 26 odst. 2 Listiny), je povinností Ústavního soudu zajistit, aby procesní záruky ochrany tohoto základního práva fungovaly. Právo na přístup k soudu, stejně jako jiná procesní práva spadající pod souhrnný pojem "práva na spravedlivý proces", není samoúčelné, vždy je nutno jej vnímat ve vazbě na chráněné substantivní právo. Právo na přístup k soudu je však zároveň možné vnímat jako součást ústavně konformní míry naplnění práva na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci.
49. Ve vztahu k vyjádřeným obavám vlády, že derogace napadeného ustanovení zákona o nemocenském pojištění by vedla k přezkumu všech rozhodnutí odvozených od lékařských posudků, lze uvést, že soudní přezkum je [v souladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 15/12, resp. s ohledem na výklad § 70 písm. d) soudního řádu správního] zaručen u všech rozhodnutí tohoto charakteru, která sama o sobě znamenají právní překážku výkonu povolání, zaměstnání nebo podnikatelské, popřípadě jiné hospodářské činnosti, a/nebo jde o úkony, jež se týkají základních práv. Ostatní rozhodnutí orgánů veřejné správy vycházející z lékařských posudků, která pod uvedené kategorie subsumovat nelze, pak pod výluku ze soudního přezkumu spadnou (nestanoví-li samozřejmě zvláštní zákon jinak).
50. V této souvislosti Ústavní soud považuje za potřebné poukázat na situaci v konkrétní věci, kterou mu nepřísluší řešit, nicméně dokládá problém, o který v dané věci jde. Žadatel v iniciačním řízení vedeném pod sp. zn. 43 Ad 21/2013 před Krajským soudem v Praze tvrdil (blíže sub 6) skutečnosti, které nelze při hodnocení námitek vlády České republiky a ČSSZ pominout. Je namítáno, že negativní rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby se základních práv zaručených Listinou nedotýká, neboť žadatel buď způsobilost k práci nabyl, a odpadl tudíž důvod mu formou nemocenských dávek zajišťovat hmotné zabezpečení, nebo je v případě dlouhodobé nebo trvalé nezpůsobilosti k práci zapříčiněné nemocí či úrazem při splnění podmínek stanovených zákonem zabezpečen invalidním důchodem. Dále podle vlády si ČSSZ na základě podaného odvolání opětovně vyžádá posouzení zdravotního stavu odvolatele, a to od oddělení lékařské posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ ve smyslu ustanovení § 149 odst. 4 správního řádu. Do vydání rozhodnutí o odvolání je tudíž zdravotní stav žadatele posuzován celkem třikrát, a to dvěma pracovišti lékařské posudkové služby. Žalobce ovšem tvrdí něco jiného (sub 6) a bez možnosti nechat toto své tvrzení prověřit nezávislým soudem tak zůstává se svým tvrzením bez právní ochrany. Jinak řečeno, je-li ve zvláštních zákonech obsažena v rozporu s právním názorem Ústavního soudu vysloveným v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/12 právní úprava, která ze soudního přezkumu paušálně vylučuje rozhodnutí, která závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob, je to nejen v rozporu s čl. 89 odst. 2 Ústavy, nýbrž i s čl. 36 odst. 2 věty druhé Listiny, neboť osoba, která se domáhá prodloužení výplaty nemocenského, zůstává bez soudní ochrany např. vůči tvrzení, že ji ve skutečnosti žádný lékař oddělení lékařské posudkové služby příslušného pracoviště ČSSZ neviděl, takže nejenže mezitím změněný zdravotní stav nebyl posuzován tak, jak je tvrzeno správními orgány, nýbrž byl omezen jen na posouzení dokumentace vyhotovené dříve za jiných okolností.
51. K tomu lze dále poznamenat, že v rámci soudního přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy, které je založeno na odborném posouzení zdravotního stavu, budou soudy k takovému posudku přistupovat obdobně jako k jiným podkladům odborného charakteru. Je třeba mít na zřeteli, že bez ohledu na odbornou stránku věci mohou tyto podklady a jejich vydání rovněž vykazovat nezákonnosti (např. posudek vydal lékař, který k tomu nebyl oprávněn, či se jednalo o posouzení vykazující zjevné prvky svévole, posudek obsahuje tvrzení v rozporu se skutečností, byl vystaven za jiných okolností, než se v něm uvádí), s nimiž je nutno se vypořádat. Takové nezákonnosti přitom mohou přicházet v úvahu i za situace, kdy orgán veřejné správy, který rozhodnutí na základě odborného podkladu (ve formě závazného stanoviska) vydává, má jen minimální prostor pro správní uvážení.
52. Systém opravných prostředků ve správním řízení, jak je právní úpravou ve vztahu k těmto typům rozhodnutí nastaven, nemůže překlenout ústavněprávní deficit v podobě absence přezkumu těchto rozhodnutí nezávislými soudy. Samotný rozsah soudního přezkumu rozhodnutí tohoto charakteru je však již zcela v dispozici správního soudnictví a Ústavnímu soudu jej nepřísluší vymezovat, neboť jeho kognice je v daném řízení omezena jen na zjištění, zda došlo k zásahu do práva na soudní ochranu před rozhodnutím orgánu veřejné správy pro případ, že takové rozhodnutí se týká konkrétního základního práva nebo svobody. Proto zdůrazňuje, že toto rozhodnutí jen otevírá cestu k soudnímu přezkumu rozhodnutí správních orgánů, který je v rozporu s ústavním pořádkem uzavřen, nikoli nutně k vyhovění žalobě žadatele v iniciačním řízení před správními soudy.