B
Námitky proti § 5 zákona č. 198/1993 Sb.
Hlavním předmětem své kritiky činí skupina poslanců § 5 zákona č. 198/1993 Sb., podle něhož "do promlčecí doby trestných činů se nezapočítává doba od 25. února 1948 do 29. prosince 1989, pokud z politických důvodů neslučitelných se základními zásadami právního řádu demokratického státu nedošlo k pravomocnému odsouzení nebo zproštění obžaloby".
Podle názoru navrhovatelů "... skutečnost, že už neexistující a dříve příslušné státní orgány byly z nějakého důvodu nečinné nebo neúspěšné a způsobily zánik trestnosti některých činů uplynutím promlčecí doby, nebyla a není součástí subjektivní stránky trestného činu, nastala nezávisle na vůli pachatele, a proto mu nesmí být na újmu."
Ústavní soud se proto zabýval předně otázkou, z jakých důvodů byly "dříve příslušné státní orgány nečinné nebo neúspěšné", a dále otázkou, zda důvody, proč nedocházelo k trestnímu stíhání politicky chráněných deliktů, svým významem, rozsahem svého uplatnění a společenskými důsledky opravňují opatření § 5 zákona č. 198/1993 Sb.
Ústavní soud vychází přitom ze zjištění, že ústavní zákonné texty komunistického režimu vesměs formulovaly generelní a pro všechny stejně platný princip legality (resp. tzv. socialistické zákonnosti). Již Ústava 9. května (č. 150/1948 Sb.) ukládala každému občanovi bez ohledu na funkci nebo služební postavení povinnost zachovávat Ústavu a zákony (§ 30). Ještě výrazněji pak Ústava z roku 1960 (č. 100/1960 Sb., ve znění pozdějších předpisů) v čl. 17 odst. 1 uložila dodržování zákonnosti občanům i státním a společenským organizacím, v čl. 34 stanovila, že občané jsou povinni zachovávat Ústavu a ostatní zákony, v čl. 104 uložila orgánům prokuratury dozor nad dodržováním zákonů a v čl. 106a požadovala předkládání zpráv o stavu socialistické zákonnosti.
Tyto právní normy se však staly fiktivními a bezobsažnými všude tam, kde to politický zájem vládnoucích uznal za účelné. Základem této skutečnosti byla monopolní a byrokraticky centralizovaná organizace politické a státní moci, vycházející nikoli z dělby, ale koncentrace moci a z propojení politických a státních aparátů, jakož i z nedostatku základních demokratických vazeb společnosti. Zakotvení vedoucí úlohy Komunistické strany Československa ve společnosti i státě (čl. 4 Ústavy z roku 1960) nebylo příčinou, ale následným projevem skutečností, které provázely již mnohem dříve upevňování mocenského monopolu. Orgány ochrany zákonnosti se tak dostaly do postavení transmisí monopolních center moci.
Dokumenty z té doby dokládají nejen množství případů, v nichž politické a státní orgány a jejich vykonavatelé porušovali hrubým způsobem tehdy platné zákony, ale také některé způsoby, jimiž se tak dálo. Šlo o systém faktického podřízení všech institucí a organizací ve státě politickým direktivám aparátu vládnoucí strany a rozhodnutím mocensky vlivných osob. Povahu a úpravu takových rozhodnutí neupravovala ani Ústava, ani jiné právní normy: tato rozhodnutí byla přijímána za ústavními a politickými kulisami často jen jako ústní pokyn nebo telefonicky sdělené přání.
Návrh skupiny poslanců na zrušení zákona o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu nepopírá sice generelně, že se v uvedené době dály nezákonnosti, které nebyly státem stíhány, ačkoli mu byly známy, ze způsobu argumentace však vyplývá, že těmto případům nepřikládá co do rozsahu a dosahu význam hodný zvláštní pozornosti a zvláštního řešení. Svou argumentaci zakládá skupina poslanců spíše na juristicky formulovaných výhradách.
Ústavní soud nesdílí názor navrhovatelů, že se § 5 zákona č. 198/1993 Sb. upravují sazby promlčecích lhůt a vytváří další (nová) zákonná překážka promlčení k těm překážkám, které již na základě § 67 odst. 2 trestního zákona existují (procesní exempce podle trestního řádu, zejména vynětí z pravomoci orgánů činných v trestním řízení dle § 10 trestního řádu).
Smyslem § 5 zákona č. 198/1993 Sb. není zřídit novou překážku, ale prohlásit, po kterou dobu promlčecí lhůty trestných činů, nestíhaných tehdejším režimem z politických důvodů, nemohly běžet, ačkoli běžet měly. Při posouzení § 5 zákona č. 198/1993 Sb. nejde tudíž ani obecně o institut promlčení jako takový, ani o zavedení nové zákonné překážky běhu promlčecích lhůt, ale o to, zda institut promlčení pokládat za reálný anebo za fiktivní tam, kde porušování zákonnosti v celé velké sféře právního života se stalo součástí politicky i státně chráněného režimu nezákonností. Ustanovení § 5 zákona č. 198/1993 Sb. není normou konstitutivní, ale deklaratorní. Jeho předmětem je pouze zjištění, že v určitém časovém úseku pro určitý druh trestné činnosti promlčecí doba nemohla probíhat a z jakých příčin. Je známo, že vedle těch oblastí života společnosti a jednotlivce, v nichž si právní řád v letech 1948 - 1989 podržel určitý reálný význam a zakládal se na zákonnosti, byly i sféry politického zájmu vládnoucí vrstvy, v nichž existoval stav právní nejistoty udržovaný jako prostředek preventivní ochrany režimu a nástroj manipulace společnosti.
Součástí tohoto zvláštního režimu byla i politickým a státním vedením inspirovaná anebo tolerovaná kriminalita osob v politických a státních funkcích tam, kde s ohledem na skutečné anebo domnělé zájmy vládnoucí vrstvy bylo účelné jednat v rozporu i s vlastními zákony. Argumentace skupiny poslanců, že v tehdejší době běžely promlčecí lhůty i pro tuto kategorii vládní, politické a vůbec státem prováděné kriminality, není věrohodná. Politická moc založená na násilí se v principu střeží toho, aby se sama zbavovala vykonavatelů vlastního násilí. Stát se stával mnohem spíše garantem jejich beztrestnosti a faktické trestněprávní imunity. Překážka jejich trestního stíhání nemohla být přirozeně formulována veřejně a pozitivně zákonem. Byla výsledkem negativního stavu zákonnosti v zemi, později též i povýšení vedoucí úlohy KSČ ve společnosti i ve státě na ústavní princip, ale především přímým produktem nelegálních praktik mocenských skupin, jež a priori garantovaly, že pachatel byl v míře určené jejich zájmem "legibus absolutus".
Nezbytnou součástí pojmu promlčení trestněprávního stíhání je vůle, snaha a ochota státu trestný čin stíhat. Bez tohoto předpokladu nemůže být naplněn ani obsah pojmu promlčení, ani smysl tohoto právního institutu. Teprve dlouhodobé vzájemné působení dvou prvků: vůle a snahy státu pachatele potrestat a trvalého rizika pachatele, že může být potrestán, zakládá smysl promlčení. Pokud stát určité trestné činy a určité pachatele stíhat nechce, je promlčení zbytečné: v těchto případech běh promlčecí lhůty ve skutečnosti neexistuje a promlčení samo o sobě je fiktivní. Psané právo je zbaveno možností své aplikace. Aby promlčení trestného činu mohlo nastat, musel by probíhat proces jeho promlčování, tj. doba, během níž stát usiluje o trestní stíhání. Promlčení je dovršeno teprve tehdy, jestliže kontinuální úsilí státu o postižení trestného činu na konci promlčecí lhůty zůstane marným. Tento předpoklad v letech 1948 až 1989 ve sféře politicky chráněných deliktů nemohl být splněn. Stav hromadných a státem chráněných nezákonností nebyl ani výsledkem individuálních omylů, přehmatů, nedbalostí a poklesků jednotlivců, jež by mohly skýtat ještě jakousi šanci případného trestního stíhání, ale výsledkem cílevědomého a kolektivního chování aparátu politické a státní moci jako celku, které trestní stíhání a priori vylučovalo. Ochrana pachatelů se tím stávala tak všestranná, jak všestranný byl mocenský systém.
Proto nelze souhlasit se stanoviskem navrhovatelů, že vědomí apriorní nestíhatelnosti určitých deliktů nebylo součástí subjektivní stránky těchto trestných činů a že toto "kvazi - promlčení" probíhalo mimo vůli pachatele. U pachatelů pod politickou ochranou státu je tomu jinak. Jejich trestný čin byl de facto "promlčen" ještě dříve, než byl spáchán. Tato skutečnost působila často právě inspirativně k další trestné činnosti. Chápat dobu, která plynula od spáchání jejich trestných činů, jako plynutí "promlčecích lhůt", jež plynout nesměly, by znamenalo zcela protismyslnou interpretaci právního státu. Bylo by to potvrzením toho druhu "právní jistoty", kterou pachatelé této trestné činnosti měli již od počátku své činnosti a jež spočívala ve státem chráněné beztrestnosti.
Tato "právní jistota" pachatelů je však zdrojem právní nejistoty občanů (a naopak). V soutěži těchto dvou typů jistoty dává Ústavní soud přednost právní jistotě občanské společnosti, jež odpovídá myšlence právního státu. Jiné řešení by znamenalo vydat režimu totalitní diktatury osvědčení právního státu, a tím nebezpečný signál do budoucna: důkaz, že zločin se může stát beztrestným, je-li prováděn hromadně, organizovaně, po delší dobu a pod ochranou organizace, jež se zmocnila státu. To by znamenalo ztrátu věrohodnosti současného právního státu a bylo by současně porušením čl. 9 odst. 3 Ústavy České republiky, protože "...výkladem právních norem nelze oprávnit odstranění nebo ohrožení základů demokratického státu".
Ani ze subjektivního hlediska pachatelů nelze pokládat za přiměřené činit si nárok na jistotu tohoto druhu. Náležitostí právního státu je udržování stavu důvěry v trvanlivost právní úpravy. Pachatelé tohoto druhu trestné činnosti nemají na mysli kontinuitu psaného práva, ale nepsaných praktik. Bylo by porušením kontinuity psaného práva, kdyby ani nyní nemohli být trestně stíháni za porušování zákonů, jehož se pod ochranou státu dopouštěli.
Všechna tato jednotlivá hlediska nabývají významu, který je přímo úměrný značnému rozsahu, v jakém byl tento druh státem chráněné, resp. tolerované politické kriminality páchán.
Navrhovatelé vycházejí z předpokladu, že trestné činy, o nichž jedná § 5 zákona č. 198/1993 Sb., jsou valnou měrou promlčeny. Tím ztrácejí - z pohledu navrhovatelů - povahu stíhatelného činu, vzhledem k zákazu retroaktivity trestního práva, vyslovenému v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod.
Čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod vymezuje a omezuje předmět zákazu zpětné účinnosti zákona ve dvou směrech, a to:
a) pokud jde o "trestnost činu", a
b) pokud jde o "ukládání trestu".
Trestností činu se podle české trestněprávní nauky rozumí možnost být pro trestný čin stíhán, uznán vinným a potrestán. Základem trestní odpovědnosti je trestný čin, který je definován přesným popisem jeho znaků a též tzv. materiálním znakem, totiž nebezpečností činu pro společnost. Jde o vyjádření principu: "nullum crimen sine lege", resp. "sine culpa".
Pokud jde o "ukládání trestu" vychází čl. 40 odst. 6 Listiny z terminologie trestního práva, obsažené v trestním zákoně z 29. 11. 1961 č. 140 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zejména v oddílu druhém: "Obecné zásady pro ukládání trestů" (§ 31 a násl. trestního zákona). Ukládáním trestu se rozumí stanovení druhu trestu, jakož i výměra trestu u těch druhů trestu, které jsou odstupňovány. Tím je vyjádřena trestněprávní zásada: "nulla poena sine lege". Čl. 40 odst. 6 Listiny tím zřetelně nepřipouští retroaktivitu zákona, pokud jde o vymezení trestnosti a výše trestu.
Listina základních práv a svobod není normou trestního práva, ale vyjímá z různých právních oblastí určité zásady, které pokládá za základní, a proto hodné zvýšené právní ochrany. V čl. 40 odst. 6 nemá proto na mysli nic více, než co říká, totiž, že vymezení jednotlivých trestných činů a jejich trestnosti, jež se podle trestního zákona provádí určením charakteristických znaků a stupně společenské nebezpečnosti jednotlivých činů, nemůže být "ex post" po spáchání činu následně měněno v neprospěch pachatele. Stejný požadavek vznáší i pro vymezení a stanovení výše trestu.
Otázka procesních předpokladů trestní stíhatelnosti vůbec, a tím spíše otázka promlčení, nepatří v České republice ani v jiných demokratických státech do oblasti těch základních práv a svobod principiální povahy, jež jsou podle čl. 3 Ústavy součástí ústavního řádu, resp. ústavního pořádku České republiky, a tím nahrazují v jiných ústavách obvyklou kapitolu ústavy o základních právech a svobodách. Ústava ani Listina základních (a ne jiných) práv a svobod neřeší detailní otázky trestního práva, nýbrž stanoví nesporné a základní konstitutivní principy státu a práva vůbec. Listina základních práv a svobod v čl. 40 odst. 6 se zabývá tím, které trestné činy lze principiálně stíhat (totiž ty, jež byly vymezeny zákonem v době, kdy byl čin spáchán), a neupravuje otázku, jak dlouho lze tyto činy stíhat.
V důsledku toho předpisy o promlčení a promlčecích lhůtách, zejména ustanovení, po jakou dobu může být čin, který je prohlášen za trestný, stíhán, nelze chápat jako předmět úpravy čl. 40 odst. 6 Listiny. Ani čl. 39 Listiny nemluví ve prospěch navrhovatelů. Pouze zákonem lze podle čl. 39 Listiny stanovit "které jednání je trestným činem" a "jaký trest, jakož i jaké jiné újmy na právech nebo majetku lze za jeho spáchání uložit". Procesní předpoklady stíhatelnosti nejsou předmětem této výhrady.
Skupina poslanců spatřuje v § 5 zákona č. 198/1993 Sb. rovněž porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod o rovnosti všech lidí v právech, protože - jak uvádí - jde o diskriminaci jedné části občanů, neboť ti, kteří nebyli postaveni před soud z nepolitických důvodů, budou nadále požívat práva nebýt stíháni, zatímco těm, kteří z politických důvodů nebyli odsouzeni anebo byli zproštěni obžaloby, se toto právo odmítá.
Otázku rovnosti před zákonem je třeba posuzovat vždy v souvislosti s povahou sporné věci. Zákonodárce musí usilovat o to, aby při posuzování věcí zdánlivě, anebo jen v určitých formálních aspektech shodných, uplatnění rovnosti neodporovalo myšlence spravedlnosti a přiměřenosti, jež patří k pojmovým náležitostem právního státu, základního principu ústavního zřízení České republiky (čl. 1 Ústavy České republiky). V případě § 5 zákona č. 198/1993 Sb. se jeví jako přiměřené a spravedlivé, aby také u těch trestných činů, které byly dříve z vůle politického a státního vedení vyňaty z možnosti trestního stíhání, tato možnost alespoň dodatečně nastala. Tak se naopak vyrovnává nerovnost s těmi, kteří již dříve mohli být postaveni před soud, protože nejen nebyli pod zvláštní politickou ochranou, ale vůlí a zájmem státu bylo ty trestné činy, které spáchali, stíhat.
Rovnost občanů před zákonem vyžadovala i podle tehdejšího práva všestranné prošetření trestných činů a jednotné a spravedlivé užití trestního práva bez ohledu na osoby.
Se zřetelem na princip rovnosti občanů před zákonem § 5 zákona č. 198/1993 Sb. nezakládá žádný zvláštní nebo mimořádný trestněprávní režim: v případě § 5 je nepřípustná zásada kolektivní viny a kolektivní odpovědnosti, nemění se ani zásada presumpce neviny, ani zákaz retroaktivity zákona, což znamená, že trestní stíhání je možné pouze za činy, jež byly trestnými činy v době jejich spáchání, a jen na základě zákona tehdy platného, není-li pozdější zákon pro pachatele příznivější. Ustanovení § 5 zákona č. 198/1993 Sb. mění pouze dobu, ve které může k trestnímu stíhání dojít, a vymezuje jen určitý okruh trestných činů, u nichž se tak může stát, totiž těch, kde to princip rovnosti občanů před zákonem činí pro věrohodnost právního státu nutným.
Z vymezení trestných činů v § 5 zákona č. 198/1993 Sb. plyne, že trestní stíhání na základě tohoto ustanovení je vyloučeno:
1. u trestných činů, jejichž promlčecí lhůta od počátku promlčecí doby, tj. od 30. 12. 1989, již uplynula,
2. u těch trestných činů, u kterých tehdejší režim výjimečně pokládal za účelné projevit snahu porušení zákonnosti svými vykonavateli potrestat. Pro tyto výjimečné případy platí mezinárodněprávně uznávaná zásada "ne bis in idem", i když pravomocné rozsudky tehdejšího režimu byly mimořádně mírné,
3. u těch trestných činů, u kterých nedošlo k pravomocnému odsouzení nebo zproštění obžaloby z politických důvodů neslučitelných se základními zásadami právního řádu demokratického státu, ale z důvodů jiných než právě těchto politických.
Srovnatelnost z hlediska rovnosti občanů před zákonem je zachována i v tom, že stejně jako u jiných - dříve stíhatelných - trestných činů, i u této kategorie dřívějších trestných činů, u nichž se teprve dodatečně umožňuje běh promlčecích lhůt, lze předpokládat, že zdaleka ne všechny trestné činy budou vypátrány, zjištěny a prokázány, takže půjde zřejmě jen o malou část tohoto druhu kriminality. Ve skutečnosti není tato kategorie kriminality vůbec diskriminována, ale fakticky zvýhodněna tím, že časový bonus, dlouhá doba, která uplynula od spáchání trestného činu, jakož i zájem na včasném odstranění důkazů a obtíže dokazování po dlouhém časovém odstupu znesnadňují potrestání spáchaných činů.