CODEXIS® Přihlaste se ke svému účtu
CODEXIS® ... 135/2010 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 23. března 2010 ve věci návrhu na zrušení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění Stručná deskripce důchodových systémů a české právní úpravy

Stručná deskripce důchodových systémů a české právní úpravy

135/2010 Sb. Nález Ústavního soudu ze dne 23. března 2010 ve věci návrhu na zrušení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění

Stručná deskripce důchodových systémů a české právní úpravy

35. Napadené ustanovení § 15 zákona č. 155/1995 Sb., na jehož základě je vypočítáván důchod, není možno posuzovat izolovaně - např. pouze prizmatem daného právního předpisu - nýbrž v širším kontextu konstrukce důchodového systému jakožto jedné ze složek sociální politiky státu.

36. Důchodový systém představuje totiž nástroj sociální politiky státu, jehož prostřednictvím jsou naplňovány (základní) funkce sociální politiky. Zákony upravující problematiku sociálního zabezpečení, tedy i oblast důchodových systémů, jsou obecně odrazem sociální politiky státu, jež vždy vychází ze souhrnu faktorů společenských a ekonomických. V důchodovém systému přitom nacházejí své naplnění převážně následující funkce. Prvotní (historicky nejstarší) je funkce ochranná, jejímž cílem je poskytovat ochranu jedinci nebo sociálním skupinám. Důchodový systém má taktéž funkci rozdělovači a přerozdělovací, přičemž přerozdělovací funkce je spojena se zmírňováním rozdílů a nerovností mezi jednotlivci či sociálními skupinami. Jednou z dalších funkcí sociální politiky je i funkce homogenizační, jež směřuje ke zmírňování sociálních rozdílů a neodůvodněných rozdílů, avšak účelem není v žádném případě nivelizace. Mezi funkce sociální politiky patří taktéž i funkce stimulační, která má podporovat hospodářskou politiku stimulováním jednotlivců (srov. Gregorová, Zdeňka: Důchodové systémy, Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 45-47).

37. Důchodové systémy by měly zabezpečovat poskytování hmotného zabezpečení při určitých sociálních událostech. Poskytování hmotného zabezpečení je přitom možno realizovat prostřednictvím tří rovin (tzv. tří pilířů). První (všeobecný) pilíř představují důchodové systémy zajišťované státem, druhý pilíř je založen na zaměstnaneckých (důchodových) systémech a třetí (stejně jako druhý doplňkový) pilíř spočívá na principu osobního spoření (tzv. důchodové připojištění).

38. Z hlediska možného financování důchodových systémů, které nejsou přímo financovány státním rozpočtem, existují dva základní "pojistné" způsoby financování - průběžný a fondový. Základní rozdíl spočívá v tom, že v průběžném systému se vybrané pojistné od ekonomicky aktivních osob - plátců pojistného - používá na výplatu důchodů již existujícím důchodcům. U fondového systému se odváděné pojistné investuje na individuálních účtech za účelem financování budoucích důchodových nároků osob, které pojistné platí.

39. Průběžný systém v zásadě vyžaduje ke svému fungování plnou tzv. mezigenerační solidaritu, což znamená v zásadě rovnost příjmů a výdajů důchodového systému v každém roce. Jinak řečeno, je-li základní např. důchodové pojištění založeno na průběžném systému, znamená to, že se z aktuálně vybraného pojistného vyplácejí již přiznané dávky. Finanční příspěvky se nekumulují s cílem je investovat. Ekonomicky aktivní generace tedy bezprostředně platí důchodové dávky ekonomicky neaktivní generaci. Vyrovnanosti finanční bilance v průběžných systémech lze dosáhnout pouze tehdy, pokud příjmy jsou stejné jako výdaje.

40. Naopak fondový systém takovou mezigenerační solidaritou charakterizován není, neboť je zaměřen na individualizované krytí sociálního rizika jednotlivce v budoucnosti ukládáním jeho zdrojů. Výnos fondového systému je determinován hrubým výnosem z aktiv dosaženým na finančních trzích při splnění podmínek definovaných regulátorem a dohledem a výší administrativních nákladů.

41. Fondový systém nepochybně vyhovuje běžné soukromoprávní představě "pojistnosti" mnohem více než systém průběžný, neznamená to však, že by systém průběžný nebyl zásadně v teorii sociálního zabezpečení považován za systém pojistný. Pojistný charakter vyplývá v zásadě z těchto znaků: i v systému průběžném je souhrn vybraného pojistného účelově určen ke krytí nároků ze systému a jakkoliv placení pojistného a jeho výše nemá zejména v dávkově definovaných systémech přímý vliv na výši vyplácené dávky, má přinejmenším vliv nepřímý, neboť účast na pojištění je základní podmínkou nároku na budoucí plnění ze systému, přičemž se v konstrukci dávky pro její výši zohledňuje vždy nějakým způsobem přinejmenším délka přispívání do systému.

42. V průběžných systémech nutně není předpokladem existence přímé vazby mezi výší zaplaceného pojistného a výší v budoucnu pobírané dávky. Pokud je v budoucnu pobíraná dávka vždy nějak závislá na v minulosti placeném pojistném, pak je to délka placení pojistného, která je v dávkové formuli případně proměnnou ovlivňující částečně její výši. Výše dávky je však zásadně převážně závislá na výši pojistného placeného budoucí generací. Případnou zásluhovost přiznané dávky tedy v průběžných systémech zásadně nelze odvíjet přímo od výše v minulosti zaplaceného pojistného bez ohledu na pojistné placené mladší generací v okamžiku přiznávání dávky, neboť by docházelo k riziku deficitu financování systému. Přesto však, v závislosti na zvolené konstrukci odvození dávky, i v průběžném systému může být míra ekvivalence přiznané dávky a předchozího příjmu v době ekonomické aktivity vyšší či nižší.

43. V rámci obou systémů existují dva základní druhy konstrukce dávek z hlediska závislosti výše dávky na výši předchozího výdělku (resp. zaplaceného pojistného). Jde o tzv. systémy příspěvkově a dávkově definované. Dávkově definované systémy jsou z povahy věci vlastní spíše průběžným systémům, příspěvkově definované systémy spíše fondovým systémům, jakkoliv se v praxi objevují nejrůznější kombinace.

44. V příspěvkově definovaném systému je stanovena příspěvková sazba, kterou pojištěnec platí do systému. Výše jeho důchodu závisí přímo úměrně na množství odvedených příspěvků a jejich zhodnocení a nepřímo úměrně na naději dožití jeho generace v okamžiku odchodu pojištěnce do důchodu. Výše důchodu tak není systémem předem "garantována", resp. není předvídatelná. Je zjevné, že tento způsob konstrukce dávky je vhodný zejména pro fondové systémy, jakkoliv existují i konstrukce implantující příspěvkově definovaný systém do systému průběžného.

45. Naopak v dávkově definovaném systému existuje přesná formule, podle které se důchod vypočte. Po přijetí určitých zjednodušení [předpokládaná doba pojištění, výše příjmu (resp. vyměřovacího základu) atd.] by měl mít pojištěnec přibližnou představu o výši svého důchodu řadu let před samotným odchodem do důchodu. Tato kredibilita výše závazku vůči danému jedinci je ovšem silně podmíněna tím, že se klíčové parametry důchodového systému nebudou v čase měnit.

46. Konstrukce závislosti dávky na předchozím placení pojistného je mj. důležitým faktorem ovlivňování trhu práce a zaměstnanosti, což vystupuje do popředí v souvislosti s dlouhodobou neudržitelností důchodových systémů v některé z čistých podob a při dnešním parametrickém nastavení. Důchodové systémy by neměly motivovat k předčasným odchodům z trhu práce. Delší setrvání na trhu práce a delší doba pojištění zajistí v rámci obou důchodových systémů v zásadě vyšší důchod, což napomáhá omezit riziko chudoby v postproduktivním věku. Míra vlivu na chování jedinců na trhu práce je však u obou systémů různá. Příspěvkově definované systémy jsou ve své čisté podobě pojistně matematicky neutrální. Jinými slovy, pojistné odvedené za dodatečný rok na trhu práce se plně promítne do vyššího důchodu. Čistý příspěvkově definovaný systém tak nemotivuje jedince k předčasnému opuštění trhu práce, ani ho "netrestá" za pozdější odchod do důchodu. U dávkově definovaného systému je v praxi téměř nemožné této neutrality dosáhnout. Různé generace, pohlaví či příjmové skupiny bývají tímto systémem zvýhodněny či naopak "penalizovány" ve vztahu k rozhodování o setrvání na trhu práce, a je tak možné motivovat jedince k delšímu setrvání na trhu práce mnohem více.

47. Na druhé straně se však oba systémy v opačném poměru výhodnosti odlišují v míře zásluhovosti. Příspěvkově definované systémy jsou ve své čisté podobě také plně zásluhové, tzn. že důchod je plně závislý na příjmech (resp. odvedeném pojistném) daného jedince. Poskytují tak všem pojištěncům stejnou míru náhrady jejich předdůchodového příjmu, bez ohledu na absolutní výši těchto příjmů. Naopak dávkově definované systémy v sobě většinou skrývají intragenerační příjmovou solidaritu. Míra náhrady předdůchodových příjmů je tak relativně vyšší u osob s nižšími příjmy než u občanů s vysokými výdělky. Systém s vysokou příjmovou solidaritou (tedy typicky dávkově definovaný systém) má představovat nástroj zmenšování chudoby post-produktivních generací, avšak nadměrná příjmová solidarita vytváří bariéry v důchodovém systému. Pojistné je vnímáno spíše jako daň, snižuje se tudíž motivace platit do systému, což v konečném důsledku podporuje šedou ekonomiku. Plně zásluhový systém nevysílá negativní podněty k trhu práce, avšak v jeho čisté podobě existuje riziko nedostatečné výše důchodu pro část důchodců. Příjmy těchto ohrožených kategorií pak musejí být podporovány jinými sociálními systémy.

48. Jak z hlediska způsobu financování, tak z hlediska konstrukce dávky má každý ze systémů své výhody a nevýhody. Dávkově definovaný systém umožňuje zajistit potřebnou solidaritu, ale pokud je jeho váha v důchodovém systému příliš velká, může mít negativní dopady na motivaci jedinců setrvat na trhu práce. Naopak příspěvkově definovaný systém neovlivňuje trh práce, ale může vést i k chudobě části populace. Průběžné financování je zranitelné demografickým vývojem a bývá politicky zneužíváno k mezigenerační nespravedlnosti. Naopak fondové financování je citlivé na vývoj na finančních trzích, kvalitu regulace a výši administrativních nákladů.