VII. 3. 5.
Posouzení souladu čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. s principem důvěry v právo a principem právní jistoty
134. Ústavní soud má - podobně jako navrhovatelka a vedlejší účastnice - za to, že napadené přechodné ustanovení zákona č. 349/2023 Sb. zakotvuje princip nepravé retroaktivity, resp. retrospektivy. Novelizovaná ustanovení zákona o stavebním spoření působí pouze do budoucna a nemají dopad na nároky na státní podporu (resp. přesněji nároky na připsání zálohy státní podpory), jež vznikly přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 349/2023 Sb., tedy před dnem 1. 1. 2024.
135. Jelikož nepravá retroaktivita je obecně přípustná, pokud nepřípustným způsobem nezasahuje do principu právní jistoty a principu důvěry v právo podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, je nutno posoudit, zda míra zásahu do důvěry účastníků stavebního spoření ve stabilitu práva (zejména v to, že výše státní podpory u smluv o stavebním spoření, jež byly uzavřeny do 31. 12. 2023, zůstane neměnná přinejmenším po celou vázací dobu šesti let) v porovnání s významem a naléhavostí veřejného zájmu na změně právní úpravy nepřesahuje míru únosnosti. Tuto otázku Ústavní soud posuzoval i s ohledem na údaje, které mu byly poskytnuty Asociací českých stavebních spořitelen a Ministerstvem financí a které dokreslují (měřitelné) dopady napadené novely do právní sféry účastníků stavebního spoření, do sféry veřejných rozpočtů a na fungování systému stavebního spoření obecně.
136. Vláda ve svém vyjádření uváděla, že napadené ustanovení sledovalo zájem na snížení deficitu státního rozpočtu a stabilizaci veřejných financí. Jak již Ústavní soud konstatoval na jiném místě, tento cíl lze v obecné rovině považovat za legitimní (v podrobnostech viz výše, bod 107).
137. V této souvislosti Ústavní soud především poukazuje na to, že pouze kolem 15 % (podle údajů z let 2019-2024 se tato hodnota pohybovala v intervalu 14,5-16,6 %) účastníků stavebního spoření využije možnost požádat o účelově vázaný úvěr ze stavebního spoření. Zbylá část účastníků využívá pouze možnost spoření, které ovšem účelově vázáno není. Ač podle odhadu Asociace českých stavebních spořitelen využije i část těchto osob ušetřené finanční prostředky na pořízení vybavení do domácnosti nebo k renovaci bydlení (nota bene, Ústavní soud nemá přesné údaje, o jak velkou část účastníků jde, neboť AČSS ve svých odhadech odkázala pouze na údaje uvedené bez dalších podrobností předsedou představenstva jedné ze stavebních spořitelen v rozhovoru pro média, což nelze považovat za dostatečný zdroj informací), desítky procent účastníků patrně využívají stavební spoření k jiným účelům a pouze jako výhodný, státem podporovaný finanční produkt. Pokud se zákonodárce rozhodl tuto podporu omezit - a to i u stávajících smluv o stavebním spoření - v zájmu konsolidace veřejných financí, lze jeho snahu považovat za legitimní a odůvodněnou.
138. Ústavní soud nevidí důvod ani k tomu, aby se pouštěl do spekulací, zda by volba jiného intertemporálního řešení mohla vést k vládou namítanému efektu předzásobení (tj. ke hromadnému uzavírání nových smluv o stavebním spoření za potenciálně výhodnějších podmínek před vstupem novelizovaných ustanovení zákona v účinnost) a zda bylo přijetí této nepravě retroaktivní právní úpravy potřebné. Není totiž rozhodné, zda by přijetí jiného intertemporálního řešení vedlo ke zvýšení výdajů ze státního rozpočtu nebo "pouze" k jejich stagnaci či snížení o nižší než očekávanou částku. Podstatné je, že byla-li by zvolena navrhovatelkou preferovaná varianta úplné neretroaktivity (tj. nová právní úprava státní podpory by se vztahovala pouze na smlouvy o stavebním spoření uzavřené po vstupu nové právní úpravy v účinnost dne 1. 1. 2024), stát by byl povinen vyplácet státní podporu v původní výši u více než 2,9 mil. smluv, jež se ke konci roku 2023 nacházely ve fázi spoření, příp. u cca 2,6 mil. smluv, u nichž ke konci roku 2023 pořád trvala šestiletá vázací doba (srov. Základní ukazatele vývoje stavebního spoření v České republice k 31. 12. 2024, zveřejňované Ministerstvem financí 1)). To by kladlo nikoli zanedbatelné nároky na veřejné finance.
139. Ústavní soud se proto dále zabýval porovnáním cíle, který zákonodárce sledoval, a prostředků, které k jeho dosažení zvolil, s mírou (resp. "únosností") zklamané důvěry dotčených účastníků stavebního spoření v právo (nález sp. zn. Pl. ÚS 30/23, bod 138). Na intenzitu namítaného zásahu do důvěry účastníků stavebního spoření v právo se lze dívat ze dvou stran: Zaprvé, optikou toho, o kolik bylo v důsledku napadené novely nižší rozmnožení jejich majetku, s nímž mohli důvodně počítat v průběhu šestileté vázací doby, v absolutních hodnotách (v Kč). Zadruhé, optikou toho, o kolik bylo v důsledku napadené novely nižší rozmnožení jejich majetku v relativních hodnotách (procentech). Ačkoli je finální výše úspor, resp. čistý výnos stavebního spoření a celková výše státní podpory, jež bude tomu kterému účastníkovi vyplacena, závislá na mnoha faktorech, obecně lze vycházet z toho, že základní parametry smluvního vztahu a očekávatelného zhodnocení vložených finančních prostředků (zejména úroková sazba z vkladů, úroková sazba z případného úvěru ze stavebního spoření, maximální výše státní podpory apod. podle § 5 a 10 zákona o stavebním spoření) jsou dány již při uzavírání smlouvy o stavebním spoření a jsou po dobu trvání vázací doby zásadně neměnné.
140. Ústavní soud znovu zdůrazňuje, že v důsledku napadené novely došlo v absolutních hodnotách ke snížení výše státní podpory z nanejvýše 2 000 Kč ročně (10 % z ušetřené částky, max. z částky 20 000 Kč) na nanejvýše 1 000 Kč ročně (5 % z ušetřené částky, max. z částky 20 000 Kč). Za celou šestiletou vázací dobu jde tudíž o snížení výše státní podpory o přibližně 6 000 Kč. Jelikož napadená ustanovení jsou pouze nepravě retroaktivní a nedotýkají se nároků na státní podporu vzniklých přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 349/2023 Sb., tato maximální "ztracená" výše státní podpory pak bude pochopitelně o to nižší, a) o co déle účastník stavebního spoření v době vstupu napadené novely v účinnost spořil, tj. o co větší část šestileté vázací doby do tohoto momentu uplynula, a b) o co nižší než efektivní částku (20 000 Kč ročně) účastník spořil.
141. Co se týče faktoru ad a), Ústavní soud podotýká, že nepravě retroaktivní změna výše státní podpory se potenciálně nejcitelněji - alespoň co do maximální částky, kterou mohl účastník získat na státní podpoře stavebního spoření - dotkne těch osob, jež uzavřely novou smlouvu o stavebním spoření těsně před vstupem napadené novely v účinnost, tj. během roku 2023. U starších smluv, u nichž pořád běžela šestiletá vázací doba, bude tento dopad pochopitelně postupně klesat. V roce 2023 bylo podle získaných údajů uzavřeno 323 324 nových smluv o stavebním spoření, v roce 2022 to bylo 404 063 smluv, v roce 2021 to bylo 369 195 smluv, v roce 2020 to bylo 383 0238 smluv a v roce 2019 to bylo 427 944 smluv. S každým uplynulým kalendářním rokem, během něhož běžela účastníkovi stavebního spoření vázací doba, se přitom jeho potenciální "ztráta", kterou mohl v důsledku přijetí napadené novely utrpět, snížila přibližně o 1 000 Kč (při spoření efektivní částky a zohlednění složeného úročení vkladů a zejména připsaných záloh státní podpory stavebního spoření).
142. Co se týče faktoru ad b), Ústavní soud poukazuje především na to, že zdaleka ne všichni účastníci stavebního spoření spořili částky, u nichž mohli dosáhnout na státní podporu v maximální výši. V roce 2023 spořilo nižší částku přinejmenším 14 % účastníků, v roce 2022 18 % účastníků, v roce 2021 37 % účastníků a v letech 2020 a 2019 dokonce 50 % účastníků.
143. To znamená, že namítané nepravě retroaktivní snížení výše státní podpory se ve sféře účastníků stavebního spoření mohlo projevit jako zhodnocení majetku, které bylo oproti očekávanému zhodnocení nižší o ne více než cca 6 000 Kč za celou šestiletou vázací dobu; pro dokreslení kontextu jde o cca 14 % průměrné hrubé měsíční mzdy v letech 2023-2024. 2) U statisíců účastníků stavebního spoření byl však tento negativní dopad mnohem méně citelný, a to buď kvůli tomu, že v době vstupu napadené novely v účinnost spořili již delší dobu, a/nebo kvůli tomu, že spořili nižší než efektivní částku. U těchto osob se rozdíl mezi očekávaným a skutečným zhodnocením majetku patrně pohyboval v řádu nízkých tisíců nebo stovek Kč za celou šestiletou vázací dobu. To podle Ústavního soudu rozhodně nelze považovat za citelný zásah do práv účastníků stavebního spoření, jak se snaží tvrdit navrhovatelka. Naopak, z hlediska absolutních hodnot jde o zásah poměrně malé intenzity.
144. Dále Ústavní soud zdůrazňuje, že tyto závěry by nebyly příliš odlišné ani v případě, posuzoval-li by intenzitu zásahu do práv dotčených účastníků stavebního spoření v závislosti na změně čistého ročního výnosu stavebního spoření v procentech. Ústavní soud si za účelem posouzení této otázky vyžádal od Asociace českých stavebních spořitelem a Ministerstva financí modelové propočty, které demonstrují, jak se snížení výše státní podpory projeví na průměrném čistém ročním výnosu stavebního spoření, spořil-li účastník ročně efektivní částku 20 000 Kč. Podle propočtů Asociace českých stavebních spořitelen byl po započtení všech relevantních faktorů za celou šestiletou vázací dobu čistý roční výnos v průměru cca 4,4 % za předchozí právní úpravy a v průměru cca 2,8 % za nové právní úpravy (v podrobnostech viz výše, bod 41). Podle propočtů Ministerstva financí, které pracovalo s mírně odlišnými údaji, by čistý roční výnos za celou šestiletou vázací dobu byl přibližně 4,2 % za předchozí právní úpravy a přibližně 2,7 % za nové právní úpravy (v podrobnostech viz výše, bod 46 včetně tam uvedené Tab. 2). Průměrný čistý roční výnos stavebního spoření za celou šestiletou vázací dobu se tudíž snížil toliko o cca 1,5 až 1,6 % oproti tomu, co by mohli účastníci očekávat za předchozí právní úpravy.
145. I tady ovšem platí, že s ohledem na nepravě retroaktivní povahu novely byl negativní dopad do právní a majetkové sféry účastníků stavebního spoření o to menší, o co déle v době vstupu napadené novely v účinnost spořili, tj. o co větší část šestileté vázací doby do tohoto momentu uplynula. Například pokud účastník ke dni 31. 12. 2023 spořil již tři roky z celkové šestileté vázací doby (tj. za první tři roky spoření měl nárok na státní podporu stavebního spoření podle předchozí právní úpravy a za další tři roky již podle nové právní úpravy), pak podle propočtů Asociace českých stavebních spořitelem klesl jeho průměrný čistý roční výnos na cca 3,65 %, resp. podle propočtů Ministerstva financí na cca 3,5 % (v podrobnostech viz výše, body 41 a 46). Jejich průměrný roční výnos za celou šestiletou vázací dobu by se tudíž snížil toliko o cca 0,7 až 0,75 % oproti tomu, co by mohli očekávat za předchozí právní úpravy.
146. To - zjednodušeně řečeno - znamená, že i při pohledu na změnu čistého ročního výnosu stavebního spoření v procentech jde o změnu nanejvýš v řádu desetin procenta nebo velmi nízkých jednotek procenta, a to při optimální výši spořené částky, tj. 20 000 Kč ročně. Tento zásah do právní a majetkové sféry účastníků stavebního spoření nelze zcela marginalizovat, avšak nelze jej ani považovat za citelný. I pokud by Ústavní soud posuzoval intenzitu zásahu do práv účastníků stavebního spoření tímto prizmatem, šlo by opět o zásah nízké intenzity.
147. To má význam pro posouzení opodstatněnosti námitky navrhovatelky, že tato nepravě retroaktivní změna právní úpravy povede k zásadnímu prodloužení doby, po kterou budou účastníci povinni spořit, aby dosáhli tzv. cílovou částku, kterou si po dohodě se stavební spořitelnou určují při uzavírání smlouvy o stavebním spoření.
148. Než se Ústavní soud bude touto námitkou zabývat podrobněji, považuje za vhodné uvést, že cílová částka představuje maximální (horní) limit spoření na účtu stavebního spoření a podle § 5 odst. 9 zákona o stavebním spoření "se rovná součtu vkladů, státní podpory, úvěru ze stavebního spoření a úroků z vkladů a státní podpory, po odečtení daně z příjmů z těchto úroků". Jinými slovy, cílová částka zahrnuje i případný úvěr ze stavebního spoření, o nějž však účastník stavebního spoření nemusí nikdy požádat. Mimo jiné i z tohoto důvodu cílová částka nemusí být - a často ani není - naspořena v plné výši.
149. Každopádně cílové částky u smluv o stavebním spoření se pohybují v řádu statisíců Kč (v podrobnostech viz výše, bod 40 včetně tam uvedené tabulky Tab. 1 a bod 45), kdežto výše "ztracené" státní podpory se pohybuje spíš v řádu nízkých tisíců nebo stovek Kč (v podrobnostech viz výše, body 141 až 143). Je tudíž zcela zřejmé, že i když mohla napadená nepravě retroaktivní novela vést k jistému prodloužení potenciální délky spoření, toto prodloužení bude naprosto zanedbatelné.
150. Ústavní soud nakonec nepřehlédl ani to, že podle údajů získaných od Asociace českých stavebních spořitelen a Ministerstva financí většina stavebních spořitelen - s jedinou výjimkou - umožňuje bezsankční snížení výše cílové částky. Ačkoli podle všeobecných obchodních podmínek stavebních spořitelen (§ 7 zákona o stavebním spoření) není snížení výše cílové částky nárokové, nýbrž k němu lze přistoupit pouze po dohodě smluvních stran, podle Ministerstva financí to stavební spořitelny zpravidla umožňují. Účastníci stavebního spoření, jimž v době vstupu napadené právní úpravy v účinnost ještě neuplynula šestiletá vázací doba, tudíž měli mj. možnost zareagovat na změnu právní úpravy právě žádostí o snížení výše cílové částky.
151. Tím šlo dosáhnout mj. snížení tzv. minimálního měsíčního vkladu, jehož výše se zpravidla odvíjí od výše cílové částky. To následně umožňovalo účastníkům stavebního spoření snížit výši finančních prostředků, které by jinak byli povinni vkládat na svůj účet stavebního spoření za méně výhodných podmínek, a alokovat je jinde. Ačkoli tedy účastníci stavebního spoření skutečně neměli možnost v reakci na změnu právní úpravy vypovědět smlouvu o stavebním spoření během šestileté vázací doby, aniž by přišli o právo na výplatu do té doby připsaných záloh státní podpory, měli alespoň možnost snížit (prostřednictvím snížení cílové částky) výši finančních prostředků, které by jinak byli povinni vkládat na svůj účet stavebního spoření. Tím mohli účastníci stavebního spoření dále snížit dopad napadené nepravě retroaktivní právní úpravy do své právní a majetkové sféry.
152. Srovná-li Ústavní soud zásah do zájmů a důvěry účastníků stavebního spoření ve stabilitu právní úpravy na straně jedné s veřejným zájmem na konsolidaci veřejných financí a snížení deficitu státního rozpočtu na straně druhé, musí dospět k závěru o přípustnosti zásahu, který napadený čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. vyvolal.
153. Jak bylo podrobně vyloženo výše, zásah do práv účastníků stavebního spoření byl spíš nižší intenzity. Ačkoli se postavení těch účastníků, jimž v době vstupu napadené právní úpravy pořád běžela šestiletá vázací doba, bezpochyby zhoršilo, toto zhoršení pro ně nepředstavovalo nepřiměřené břemeno. Naopak, podle dostupných údajů se nepravě retroaktivní snížení výše státní podpory u naprosté většiny účastníků stavebního spoření projevilo pouze ve velmi omezeném rozsahu.
154. Na druhé straně legitimní veřejný zájem na konsolidaci veřejných financí a snížení deficitu státního rozpočtu - a to i prostřednictvím snížení výdajů na státní podporu stavebního spoření ve výši cca 2,2 mld. Kč ročně, jak shodně tvrdí navrhovatelka a vláda - nelze považovat za zcela bezvýznamný. Samotná úspora státních výdajů na podporu stavebního spoření sice není v kontextu celkových výdajů státního rozpočtu (cca 2 223 mld. ročně) nijak závratná, avšak ve spojení s dalšími podobnými opatřeními by měla dosahovat desítek miliard ročně (v podrobnostech viz výše bod 24), což je podstatně citelnější a významnější částka. Tento výsledek by přitom patrně nebylo možné dosáhnout, alespoň ne v kýženém časovém horizontu, pokud by zákonodárce změnil výši státní podpory stavebního spoření pouze do budoucna, tedy s úplně neretroaktivními účinky.
155. Ze získaných údajů navíc plyne, že atraktivita stavebního spoření pro potenciální nové účastníky v důsledku legislativních změn patrně zásadním způsobem neutrpěla. Zatímco v roce 2023 (tj. před přijetím napadené právní úpravy) bylo uzavřeno 377 865 nových smluv o stavebním spoření, v roce 2024 (tj. po přijetí napadené právní úpravy) bylo uzavřeno 354 762 nových smluv; tj. meziročně jde o pokles 6,1 %. Ústavní soud nicméně zdůrazňuje, že na atraktivitu stavebního spoření může mít vliv celá řada faktorů (např. mezi roky 2022 a 2023 to byl i bez této legislativní změny pokles o 22,3 %) a že k výkyvům v počtu nově uzavíraných smluv docházelo i v minulosti (v letech 2023 a 2024 se dostal počet nově uzavíraných smluv přibližně na hodnoty z let 2015 a 2017; v dalších letech byl naopak signifikantně vyšší). 3) Z dostupných údajů nevyplývá, že by pokles počtu nově uzavíraných smluv v posledních letech výrazně ohrožoval stabilitu segmentu stavebních spořitelen. 4)
156. Ústavní soud s ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti konstatuje, že je zřejmé, že důvěra v právo a právní jistota stávajících účastníků stavebního spoření mohly být dotčeny, zájem účastníků stavebního spoření, u nichž v rozhodné době pořád běžela šestiletá vázací doba, na zachování předchozí právní úpravy však nepřevyšoval veřejný zájem na přijetí nové, nepravě retroaktivní právní úpravy. Napadený čl. XXII zákona č. 349/2023 Sb. není v rozporu s čl. 1 odst. 1 Ústavy.