V.
Meritorní přezkum návrhu
16. Ústavní soud zvážil argumentaci navrhovatele a dospěl k závěru, že návrh je zčásti důvodný.
17. Návrh nesměřuje proti zrušení institutu kauce, ale brojí proti jednotné výši kauce pro všechny distributory pohonných hmot, a to pro rozpor s ustanovením čl. 26 Listiny, a dále proti právní úpravě použití kauce v případě, že dojde k pravomocnému zrušení nebo k zániku registrace distributora pohonných hmot.
18. Ústavní soud v nálezu ze dne 12. března 2008 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) konstatoval, že "jedním z esenciálních znaků demokratického právního státu je princip přiměřenosti, který zejména předpokládá, že opatření omezující základní práva či svobody nesmějí svými negativními důsledky přesáhnout klady, které představuje veřejný zájem na těchto opatřeních. K omezení základních práv či svobod sice může zcela výjimečně dojít i v případě jejich kolize s některým z veřejných statků (veřejný zájem); podstatná je však v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v případě mimořádně silného a řádně odůvodněného veřejného zájmu, při pečlivém šetření podstaty a smyslu omezovaného základního práva."
19. Ústavní soud pak i v této souzené věci přistoupil při posuzování ústavní konformity napadených ustanovení k testu proporcionality. Ten opakovaně definoval ve své judikatuře jako test tří kroků spočívajících v posouzení legitimity a nezbytnosti sledovaného cíle v demokratické společnosti, v posouzení racionality spojení mezi cílem a prostředky vybranými k jeho prosazení a konečně v posouzení toho, zda neexistují alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivní, popř. jej zcela vyloučilo.
20. Ústavní soud předně dospěl k závěru, že napadená právní úprava obstojí v prvém kroku testu proporcionality. Napadená ustanovení vycházejí z legitimní snahy zákonodárce "omezit vznik a zneužívání účelově založených společností, které hrají zásadní roli ve všech známých deliktech na trhu s pohonnými hmotami" (viz důvodovou zprávu ke sněmovnímu tisku č. 883/0). Ani navrhovatel sám nenapadá samotný institut kauce, která je i podle Ústavního soudu racionálním prostředkem k prosazení tohoto cíle.
21. Pokud jde o racionalitu napadené právní úpravy, nešlo by této jistě upřít, že k vytčenému cíli ve vztahu k samotným daňovým malversantům by směřovala. Na straně druhé je však nutno vzít především v potaz okolnost, že na trhu pohonných hmot se zároveň a především pohybují i poctiví distributoři pohonných hmot, do jejichž práv by mohla napadená právní úprava necitlivě zasáhnout. Jinak slovy českého pořekadla řečeno, mohlo by dojít k tomu, že "se špinavou vodou by bylo z vaničky vylito i dítě".
22. V nyní posuzované věci je pak, jak z podání navrhovatele, tak z vyjádření účastníků a vedlejších účastníků, prima vista klíčovou otázkou výsledek třetího kroku testu racionality, tj. právě zda neexistují alternativní způsoby dosažení cíle, jejichž využití by učinilo zásah do základního práva méně intenzivní, popř. jej zcela vyloučilo. Ústavní soud dospěl k závěru, že napadená část ustanovení § 6i odst. 1 a ustanovení § 6i odst. 2 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění zákona č. 234/2013 Sb., (dále též jen "část ustanovení § 6i zákona") v tomto kroku testu proporcionality neobstojí.
23. Ústavní soud již ve svém nálezu ze dne 13. srpna 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) uvedl, že "v případě pokut stanovených právnickým a fyzickým osobám podnikajícím podle zvláštních předpisů je třeba vycházet z toho, že je vyloučen takový zásah do majetku, v důsledku kterého by byla 'zničena' majetková základna pro další podnikatelskou činnost. Jinými slovy řečeno, nepřípustné jsou takové pokuty, jež mají likvidační charakter. Je třeba upozornit, že pokuta v likvidační výši představuje v zásadě 'nejtvrdší' případ zásahu do majetkových poměrů, jenž ostatně může současně vést i k porušení čl. 26 odst. 1 Listiny; přitom není vyloučeno vztáhnout závěr o značné intenzitě zásahu do vlastnického práva i na takové případy, v nichž pokuta natolik přesáhne možné výnosy, že se podnikatelská činnost v podstatě stává 'bezúčelnou' (tj. směřující pouze k úhradě uložené pokuty po značné časové období)." Ústavní soud v nyní posuzované věci dospěl k závěru, že obdobně jako v případě, kdy byla zákonodárcem protiústavně stanovena minimální hranice pokuty, je možné vyslovené závěry vztáhnout na případ, kdy výše kauce pro distributory pohonných hmot není stanovena diferencovaně.
24. Ústavní soud pak neshledal ani v čase svého rozhodování napadenou právní úpravou způsob stanovení jednotné kauce za jediný možný, ba především ve vztahu ke všem distributorům pohonných hmot nejšetrnější. Kromě tohoto způsobu by totiž jinak přicházela v úvahu zejména varianta zákonné úpravy podmínek stanovení výše kauce, která by byla zákonodárcem rozumně odstupňována. Není přitom vyloučena ani varianta, že by kauce byla stanovena pouze pro ty distributory, kteří na trh pohonných hmot vstupují, a to na časově omezenou dobu. I proto, že napadená právní úprava může mít tzv. rdousící efekt na menší distributory pohonných hmot, spočívající již například v samotné obtížnosti opatřit si požadovanou částku kauce, shledal ji Ústavní soud vedle uvedených alternativ zjevně za nejméně šetrnou ve vztahu k právu garantovanému čl. 26 Listiny.
25. Ústavní soud podotýká, že již sama okolnost, že napadená část ustanovení § 6i zákona neobstála v třetím kroku testu proporcionality, zakládá její protiústavnost. Ústavní soud proto rozhodl dle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., tak, že se tato část ustanovení § 6i odst. 1 zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění zákona č. 234/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, která zní "..., a to a) složením částky ve výši 20 000 000 Kč na zvláštní účet celního úřadu s tím, že kauce v této výši musí být na tomto účtu po celou dobu registrace distributora pohonných hmot, nebo b) bankovní zárukou, kterou přijal celní úřad, k zajištění nedoplatků v celkové výši do 20 000 000 Kč, které jsou evidovány u orgánů Celní správy České republiky nebo u jiných správců daně k devadesátému dni ode dne zrušení nebo zániku registrace distributora pohonných hmot", a ustanovení § 6i odst. 2 tohoto zákona, které jsou v rozporu s čl. 26 Listiny, ruší uplynutím dne 30. června 2015, čímž dal zákonodárci dostatečný časový prostor, aby ústavně konformním způsobem diferencovaně upravil výši kauce či podmínky jejího stanovení.
26. Ústavní soud naopak neshledal protiústavnost ustanovení § 6j zákona č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění zákona č. 234/2013 Sb. ze dne 26. června 2013. Ani navrhovatel nepřinesl ve vztahu k tomuto napadenému ustanovení žádnou relevantní ústavněprávní argumentaci. Ústavní soud pak v této části návrh za analogické aplikace ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) a b) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněný odmítl.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Ivana Janů, Jan Musil a Radovan Suchánek.
******************************************************************