I.
Předmět řízení a argumentace navrhovatele
1. Ústavnímu soudu byl dne 12. října 2010 podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a ustanovení § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu") doručen návrh Nejvyššího správního soudu (dále též jen "navrhovatel"), za který jedná předseda rozšířeného senátu JUDr. Josef Baxa, na zrušení ustanovení § 33 odst. 3 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní.
2. V návrhu navrhovatel uvedl, že pod sp. zn. 4 Ads 93/2009 vede řízení o kasační stížnosti žalobce S. M. (dále jen "žalobce"), zastoupeného opatrovníkem JUDr. P. J., advokátem, proti usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud") ze dne 19. května 2009 č. j. 38 Cad 15/2005-162. Tímto usnesením krajský soud ustanovil žalobci pro řízení o žalobě proti žalovanému Krajskému úřadu Olomouckého kraje (dále jen "žalovaný"), a to proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. května 2005 č. j. KUOK/9881/05/OSV-DS/7025/SD-80, opatrovníkem advokáta. Vyšel přitom z ustanovení § 33 odst. 3 věty první zákona č. 150/2002 Sb. (dále též jen "napadené ustanovení"), neboť žalobce byl rozsudkem Okresního soudu v Olomouci ze dne 16. září 1987 č. j. Nc 1565/86-42 (17 Sen 16/87) omezen ve způsobilosti k právním úkonům tak, že je "schopen samostatně činit veškeré právní úkony, kromě právních úkonů v oblasti pracovně-právní, kde není schopen samostatně uzavírat pracovní smlouvy a vykonávat zaměstnání, ve kterém by odmítnutí příkazu z chorobných příčin mohlo vést k ohrožení vlastního nebo cizího zdraví, nebo ke značným hmotným škodám".
3. Toto usnesení krajského soudu o ustanovení opatrovníka napadl žalobce jako stěžovatel kasační stížností, v níž označil ustanovení opatrovníka za hrubou urážku své osoby s tím, že usnesení bylo vydáno nezpůsobilou osobou bez právnického vzdělání a je v rozporu s Ústavou, a proto by věc měla být předložena Ústavnímu soudu.
4. Ze spisu krajského soudu sp. zn. 38 Cad 15/2005 vyplynulo, že rozhodnutím Městského úřadu v Zábřehu, odboru sociálního a zdravotního, ze dne 25. března 2005 č. j. Soc/552/2695/2005/Dv nebyla stěžovateli přiznána dávka sociální péče pro nesplnění zákonných podmínek. V odvolacím řízení žalovaný označeným rozhodnutím změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že žádost zamítl. V důvodech zdůraznil, že žadatel (žalobce) neosvědčil podmínky rozhodné pro přiznání dávky, neumožnil šetření potřebné k posouzení jeho celkových sociálních a majetkových poměrů, odmítá si zvýšit příjmy tím, že se nepodrobil lékařské prohlídce potřebné pro uplatnění nároku na výplatu částečného invalidního důchodu, byl vyřazen ze seznamu uchazečů o zaměstnání a odmítá se správním orgánem v řízení spolupracovat. V žalobě proti tomuto rozhodnutí žalobce namítl porušení svých ústavních práv, vznesl požadavek na výplatu dávek sociální péče ve výši 7 300 Kč měsíčně a navrhl zrušení napadeného rozhodnutí a úhradu majetkové a nemajetkové újmy.
5. Čtvrtý senát navrhovatele se neztotožnil s názorem dosud zastávaným v rozhodování tohoto soudu a výslovně vyjádřeným v jeho rozsudku ze dne 12. března 2008 č. j . 6 Ads 97/2007-133 (dostupném na www.nssoud.cz), podle něhož "je-li účastník řízení omezen ve způsobilostí k právním úkonům ve věcech pracovněprávních, nemusí být v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.) zastoupen opatrovníkem". Tento právní názor je totiž v rozporu s jednoznačným zněním napadeného ustanovení, podle něhož procesní způsobilostí v řízení ve správním soudnictví je nadán jen ten účastník řízení, který není ve způsobilosti k právním úkonům nijak omezen. Čtvrtý senát proto věc postoupil rozšířenému senátu navrhovatele.
6. Rozšířený senát navrhovatele shledal naplnění podmínek § 17 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb. Dále vážil, zda napadené ustanovení umožňuje úvahu soudu o nezbytnosti ustanovení opatrovníka účastníku řízení, který nemá plnou procesní způsobilost, a zda je tato úvaha vůbec namístě s ohledem na smysl a účel zastoupení opatrovníkem ve vztahu k ochraně práv tohoto účastníka; přitom vycházel z právní úpravy v různých procesních předpisech, z mezinárodních smluv a judikatury různých soudů.
7. Pokud jde o právní úpravu procesní způsobilosti, navrhovatel uvedl, že procesní způsobilost je součástí způsobilosti k právním úkonům a její úprava je obsažena jak v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, tak i v zákoně č. 150/2002 Sb.
8. Občanský soudní řád v § 20 stanoví, že každý může před soudem jako účastník samostatně jednat (procesní způsobilost) v tom rozsahu, v jakém má způsobilost vlastními úkony nabývat práv a brát na sebe povinnosti. Podle § 29 odst. 1 občanského soudního řádu není-li zastoupena fyzická osoba, která jako účastník řízení nemůže před soudem samostatně jednat, ustanoví jí předseda senátu opatrovníka, je-li tu nebezpečí z prodlení. Opatrovníkem může podle odstavce 4 ustanovit advokáta. Jinou osobu lze ustanovit, jen jestliže s tím účastník souhlasí. Opatrovník pak vystupuje, nerozhodl-li soud jinak, v řízení před soudy všech stupňů. Ustanovený opatrovník má stejné postavení jako zástupce na základě procesní plné moci a byl-li opatrovníkem ustanoven advokát, má stejné postavení jako advokát, jemuž účastník udělil plnou moc (§ 31 odst. 1 a 2 občanského soudního řádu).
9. Naproti tomu v soudním řízení správním je účastník řízení způsobilý samostatně činit v řízení úkony, jen jestliže má způsobilost k právním úkonům v plném rozsahu (§ 33 odst. 3 věta první zákona č. 150/2002 Sb.).
10. Právní úprava procesní způsobilosti v zákoně č. 150/2002 Sb. je tedy samostatnou a podstatně přísnější, neboť neumožňuje zohlednit, že účastník omezený ve své hmotněprávní způsobilosti by mohl být schopen účasti před soudem ve věcech, jichž se omezení netýká. Důvodová zpráva k citovanému ustanovení mlčí. Ustanovení § 64 zákona č. 150/2002 Sb. přitom umožňuje použití občanského soudního řádu jen tam, kde tento zákon nestanoví jinak. Podle občanského soudního řádu tedy lze posuzovat okruh osob, z něhož lze ustanovit opatrovníka, i rozsah zastupování, nikoliv však podmínky pro ustanovení opatrovníka vztahující se k účastníkově způsobilosti.
11. Procesní způsobilost je přitom předpokladem pro osobní přístup k soudu a tím pro naplnění práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, publikované pod č. 2/1993 Sb., (dále jen "Listina"). Smyslem ustanovení opatrovníka nepochybně je, aby fyzická osoba, která v důsledku svého omezení není schopna v soudním procesu řádně hájit svá práva, nebyla svým omezením znevýhodněna.
12. Ustanovení opatrovníka ovšem na druhé straně nesmí být natolik formální, aby v důsledku omezení fyzické osoby v její způsobilosti tuto vylučovala z přímé účasti na průběhu soudního procesu, aniž toho bylo nezbytně třeba. Takový postup by totiž byl zásahem do práv zaručených ve zmíněném čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, dále v čl. 5 Listiny ("Každý je působily mít práva.") a v čl. 10 odst. 1 Listiny ("Každý občan má právo, aby byla zachována jeho lidská důstojnost...").
13. Navrhovatel pro srovnání poukázal i na úpravu způsobilosti v zákoně č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Ten rovněž předpokládá ustanovení obhájce v případě, je-li obviněný zbaven či omezen ve způsobilosti k právním úkonům [§ 36 odst. 1 písm. a) a b)], nebo pokud se to jeví nutným vzhledem k tělesným nebo duševním vadám vzbuzujícím pochybnosti o způsobilosti náležitě se hájit (§ 36 odst. 2). Podle § 33 odst. 1 trestního řádu však veškerá práva, která příslušejí obviněnému, mu příslušejí i v případě, že je zbaven či omezen ve způsobilosti k právním úkonům, a zákonný zástupce obviněného zbaveného či omezeného ve způsobilosti podle § 34 trestního řádu obviněného pouze zastupuje, aniž by to zastoupeného zbavovalo jeho práv.
14. Vnitrostátní úpravu procesní způsobilosti je dle názoru navrhovatele třeba vnímat i ve světle evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované pod č. 209/1992 Sb., (dále jen "Úmluva"), která garantuje lidskou důstojnost a přístup k soudu. Vázanost přístupu k soudu na opatrovníka pak je v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále též jen "Evropský soud") vnímána jako omezení přímého přístupu k soudu, pokud není spojena s přesvědčivými důvody. Nelze ponechat stranou pozornosti ani Úmluvu o právech osob se zdravotním postižením (dále jen "Úmluva OSN"), která byla přijata Valným shromážděním Organizace spojených národů dne 13. prosince 2006 v New Yorku (vyhlášena pod č. 10/2010 Sb. m. s., ve znění opravy vyhlášené pod č. 44/2010 Sb. m. s.), která chrání osoby se zdravotním postižením před všemi druhy diskriminace a pokrývá občanská, politická, ekonomická, sociální a kulturní práva. Zavazuje smluvní strany nejenom k přijetí zákonů a nařízení dodržujících tento princip, ale také k zajištění toho, aby v praktickém životě docházelo k lepší integraci zdravotně postižených lidí do společnosti a jejich přístupu k soudu. Klíčovým je její čl. 12 zakotvující právní subjektivitu osob se zdravotním postižením a čl. 13 upravující přístup zdravotně postižených ke spravedlnosti; za zdravotně postižené je přitom třeba považovat i osoby, jež mají dlouhodobé duševní postižení, které v interakci s různými překážkami může bránit jejich plnému a účinnému zapojení do společnosti na rovnoprávném základě s ostatními.
15. Relevantním je i Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R (99)4 o zásadách právní ochrany dospělých nezpůsobilých osob (dále jen "Doporučení") stanovící, že právní úprava má být flexibilní a umožňovat opatření "šitá na míru" každému individuálnímu případu.
16. Navrhovatel rovněž odkázal na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, který již v případech Shtukaturov proti Rusku (rozsudek ze dne 27. března 2008, stížnost č. 44009/05), H. F. proti Slovensku (rozsudek ze dne 1. listopadu 2005, stížnost č. 54797/0) a Alajos Kiss proti Maďarsku (rozsudek ze dne 20. května 2010, stížnost č. 38832/06), všech dostupných in http://www.echr.coe.int, databáze HUDOC, zdůraznil, že přestože tato pravidla nemají sílu zákona, definují společný evropský standard v této oblasti, čímž je povýšil z oblasti soft law na interpretační závazná pravidla pro postup orgánů veřejné moci. Zásada č. 2 odst. 1 citovaného Doporučení zakotvuje flexibilitu v právní odezvě při použití ochranných opatření a dalších právních prostředků dostupných pro ochranu osobních a ekonomických zájmů nezpůsobilých dospělých osob a zásada č. 3 pak stanoví, že zákonný rámec by měl v nejvyšší možné míře odrážet skutečnost, že mohou existovat různé stupně nezpůsobilosti a nezpůsobnost se může v čase měnit. Ochranná opatření by proto neměla bez dalšího vést k úplnému zbavení právní způsobilosti. K omezení právní způsobilosti by mělo docházet pouze v případech, kdy je to prokazatelně nezbytné pro ochranu dotčené osoby.
17. Pro posouzení, zda právní úprava procesní způsobilosti obsažená v napadeném ustanovení neodporuje základním právům, je dle názoru navrhovatele podstatné i vnímání tohoto institutu a náhled na funkci opatrovníka v judikatuře soudů. Pro posouzení dané otázky má stěžejní význam nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 412/04 ze dne 7. prosince 2005 (N 223/39 SbNU 353) *). Podobně se Ústavní soud vyslovil v nálezu sp. zn. II. ÚS 2630/07 ze dne 13. prosince 2007 (N 224/47 SbNU 941), v němž posuzoval návrh na zrušení § 10 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (možnost zbavení způsobilosti k právním úkonům). V této věci Ústavní soud zdůraznil, že prostřednictvím způsobilosti k právním úkonům (jednání) a procesní způsobilosti se uvádí v život ústavní garance právní subjektivity jednotlivce, garantované čl. 5 Listiny. Práva a nároky, které by postrádaly prostředek k ochraně jejich zachování, by byly jen prázdnými proklamacemi. Ústavní soud samotný napadený institut zbavení způsobilosti k právním úkonům nezrušil, avšak zdůraznil nutnost jeho ústavně konformní aplikace.
18. Evropský soud pro lidská práva pak ve věcech Ashingdane proti Spojenému království (rozsudek ze dne 28. května 1985, stížnost č. 8225/78), Klass a další proti Německu (rozsudek ze dne 8. září 1978, stížnost č. 5029/71) a Salontaji-Drobnjak proti Srbsku (rozsudek ze dne 13. října 2009, stížnost č. 36500/05) vyslovil, že právo na přístup k soudu není absolutní a že může být omezeno. Tyto zásahy však nemohou přístup k soudu omezit takovým způsobem, že by byla ohrožena samotná podstata přístupu k soudu. Omezení navíc nebudou v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, pokud nesledují legitimní cíl a použité prostředky nejsou tomuto cíli přiměřené. Ve věci Zehentner proti Rakousku (rozsudek ze dne 16. 7. 2009, stížnost č. 20082/02) se Evropský soud přímo zabýval procesní způsobilostí stěžovatelky před tímto soudem a neakceptoval námitku vlády, že by stížnost měla být zamítnuta pro nezastoupení opatrovníkem; vycházel zde však z toho, že v řízení před tímto soudem nemusí být potřeba zastoupení natolik zřejmá jako v případech omezení podle vnitrostátního práva, které směřuje i k tomu, aby osoby s omezenou právní způsobilostí nenakládaly se svými právy či majetkem ke své škodě. V již zmíněné věci Shtukaturov proti Rusku Evropský soud konstatoval, že mnohé státy světa v posledních letech mění svůj přístup k lidem s postižením a prošly nebo procházejí reformou opatrovnických systémů. Významným prvkem těchto reforem je právě rušení institutů zbavování a omezování způsobilosti k právním úkonům v jejich tradiční podobě, a jejich nahrazování opatřeními, v jejichž důsledku osoba neztrácí způsobilost k právním úkonům, ale je jí poskytována pomoc s jejím uplatňováním. Evropský soud doporučuje tzv. funkční test, podle kterého samotná přítomnost jakéhokoli postižení (včetně duševního) neznamená automaticky ztrátu způsobilosti rozhodovat se. Je tedy třeba zkoumat, jakým druhům jednání osoba nerozumí a nedokáže je ovládat a jaký vliv má duševní nemoc na její společenský život, zdraví, majetkové zájmy apod.; pouhá existence duševní nemoci, a to ani závažné, nemůže být jediným důvodem k ospravedlnění zbavení způsobilosti k právním úkonům. Podobně byla faktická způsobilost řešena i v dalších rozhodnutích Evropského soudu (např. rozsudek ze dne 24. října 1979 ve věci Winterwerp proti Nizozemí, stížnost č. 6301/73; rozsudek ze dne 17. července 2008, X proti Chorvatsku, stížnost č. 11223/04; a shora citovaný rozsudek ve věci Alajos Kiss proti Maďarsku).
19. Judikatura Nejvyššího soudu vztahující se k úpravě procesní způsobilosti v občanském soudním řádu jednak akcentuje vazbu procesní způsobilosti k omezení hmotněprávnímu (např. stanovisko ze dne 23. května 1979 sp. zn. Cpj 301/77, publ. pod č. R 34/85), jednak rovněž zdůrazňuje druhou stránku problému, a to že v případě ustanovení opatrovníka, aniž k tomu byly splněny podmínky, dochází k nepřípustnému odnětí práva jednat před soudem. Tak v rozsudku sp. zn. 23 Cdo 107/2009 ze dne 18. května 2009 (dostupném na http://novyweb.nsoud.cz) tento soud řešil případ ustanovení opatrovníka účastníku, který se ze zdravotních důvodů po přechodnou dobu nemohl účastnit soudního jednání, a vyslovil, že: "Byl-li účastníku řízení ustanoven opatrovník, ačkoli k tomu nebyly splněny podmínky formulované v § 29 odst. 3 občanského soudního řádu a uvedené mělo za následek, že soud nejednal s účastníkem, nebo s jiným zástupcem, jde o případ, kdy účastníku byla nesprávným postupem soudu v průběhu řízení odňata možnost jednat před soudem.". K obdobnému závěru došel tento soud i v rozhodnutích sp. zn. 20 Cdo 2850/99 ze dne 23. srpna 2001 a sp. zn. 30 Cdo 1072/2005 ze dne 31. srpna 2005 (dostupných na http://novyweb.nsoud.cz).
20. Závěrem navrhovatel připomenul, že ustanovení opatrovníka má funkci ochrannou, a jeho smyslem je, aby účastníku postrádajícímu plnou způsobilost k právním úkonům v nezbytné míře v soudním řízení pomáhala osoba způsobilá tak, aby neutrpěl újmu na svých hmotných či procesních právech. Na druhé straně je však omezením či zbavením práva na přístup k soudu, pokud se účastník nemůže sám obrátit na soud a aktivně se podílet na řízení, je-li toho schopen. Tak tomu je zejména, pokud se jeho omezení na právech nijak nedotýká daného soudního řízení. Osobě částečné omezené ve způsobilosti k pracovněprávním úkonům tedy nelze bez dalšího odejmout procesní způsobilost, aniž by byly brány v úvahu její faktické schopnosti. Napadené ustanovení však takový postup předpokládá tím, že vylučuje z procesní způsobilosti osoby nemající plnou způsobilost k právním úkonům. Soud však musí v řízení dbát na vyváženost zájmů a zajistit řádný proces i v případě obtížné komunikace s účastníkem řízení, aniž by krátil jeho práva. Daná úprava je navíc ve vnitrostátním soudnictví ojedinělá a nemůže být zdůvodněna žádným specifikem správního soudnictví. Navrhovatel tak dospěl k závěru, že napadené ustanovení je v rozporu se závazky vyplývajícími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, z čl. 12 a 13 Úmluvy OSN a s ustanoveními čl. 5, čl. 10 odst. 1 a 2 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Tento rozpor není podle názoru navrhovatele odstranitelný ústavně konformním výkladem, neboť ten nemůže jít contra legem. Zrušení citovaného ustanovení přitom nezpůsobí žádné potíže, neboť při jeho odstranění bude možné postupovat podle občanského soudního řádu (§ 64 zákona č. 150/2002 Sb.), jehož úprava z uvedených hledisek obstojí.
21. Z uvedených důvodů navrhovatel navrhl, aby Ústavní soud po provedeném řízení nálezem rozhodl, že napadené ustanovení zruší.
------------------------------------------------------------------
*) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 39, nález č. 223, str. 353