VII./1
Obecná východiska
63. Listina v čl. 36 odst. 1 stanoví, že "každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu", přičemž podle čl. 38 odst. 2 věty první Listiny má každý "právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům". Právě porušení těchto dvou, do značné míry provázaných záruk poskytnutých Listinou je navrhovatelkou (vedle dotčení dalších práv) napadáno.
64. Ze systematického výkladu čl. 36 odst. 1 Listiny a slov "jiného orgánu" vyplývá, že toto právo se vztahuje rovněž na správní řízení coby řízení vedené u správního orgánu, resp. orgánu veřejné moci odlišného od soudu. To platí ovšem pouze potud, jde-li o případ stanovený zákonem ("ve stanovených případech"), přičemž Listina výslovně počítá s tím, že podmínky a podrobnosti výkonu tohoto práva upraví zákon (čl. 36 odst. 4 Listiny). Zásadně však platí, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 in fine Listiny). V širším slova smyslu lze proto hovořit o právu každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.
65. Z jazykového, jakož i z objektivně teleologického výkladu vyplývá, že elementární podmínkou pro přiznání tohoto ve své podstatě procesního práva je reálná existence vlastního práva, jemuž má být v řízení poskytnuta ochrana. Je přitom potřeba odlišovat subjektivní hmotné právo od pouhého, byť případně právem kvalifikovaného zájmu. Zatímco na první případ lze bezpochyby dovodit meritorní působnost čl. 36 odst. 1 a 4 Listiny, resp. ústavní garanci tohoto práva, v případě druhém nikoliv, neboť u něj neexistuje žádné subjektivní právo náležející konkrétní osobě, kterému má být v řízení poskytnuta ochrana.
66. Konkrétně ve vztahu k účastenství spolků lze podle Ústavního soudu tento rozdíl do určité míry demonstrovat i na právní úpravě žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "s. ř. s."). Ten jejich zvláštní žalobní legitimaci upravuje v samostatném ustanovení § 65 odst. 2, neboť tyto v obecné rovině nejsou subjekty, které by mohly být správním rozhodnutím dotčeny ve své právní sféře, na rozdíl od žalobců podle § 65 odst. 1 s. ř. s. V právní nauce se tato skupina žalobců často označuje tradičním pojmem "zájemníci", jelikož "takové osoby v řízení před správním orgánem nemohou být dotčeny ve sféře svého hmotněprávního postavení ..." (Potěšil, L. In Potěšil, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 58). Jde tedy o osoby, které "mají určitý zájem na výsledku řízení (zpravidla daný jejich zájmem o věci veřejné, tj. i o dodržování práv a povinností jiných), avšak nelze najít žádné právo či povinnost v řízení dotčené, jež by svědčilo jim osobně" (Šuránek, P. In Jemelka, M. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 507). Jako typický příklad těchto řízení bývá judikaturou i komentářovou literaturou uváděno právě účastenství spolků v oblasti ochrany přírody a krajiny podle zákona o ochraně přírody a krajiny, zákona o EIA, vodního zákona a zákona o integrované prevenci (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005 č. j. 6 A 25/2002-42; srov. Kühn, Z. In Kühn, Z., Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 526 - 527; Potěšil, L. In Potěšil, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Leges, 2014, s. 58). Podotýká se přitom, že je to právě koncept právní sféry, který zaručuje flexibilitu nezbytnou k tomu, aby nedošlo k vyloučení určitých kategorií úkonů a jimi dotčených osob z ústavně zaručené ochrany podle čl. 36 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy (viz Šuránek, P. In Jemelka, M. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 491). Dlužno podotknout, že zvláštní žalobní legitimací podle § 65 odst. 2 s. ř. s. není podle části recentní judikatury a nauky a priori vyloučena možnost žalobní legitimace spolků podle obecného § 65 odst. 1 téhož zákona. Z toho však nelze dovodit nutnost účastenství spolků ve všech správních řízeních, natož snad ústavní právo být účastníkem těchto správních řízení en bloc (blíže bod 79).
67. Právo podle čl. 36 odst. 1 Listiny je nutno vykládat rovněž systematicky ve vazbě na čl. 38 odst. 2 Listiny, jehož porušení navrhovatelka taktéž namítá. Ústavní soud přitom již v minulosti dovodil, že čl. 38 odst. 2 Listiny se vztahuje toliko na osoby, o jejichž právech a povinnostech má být v řízení jednáno - pouze ty mají ústavně zaručené právo se tohoto řízení účastnit a vyjádřit se ke všem prováděným důkazům [nález ze dne 10. 1. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 30/95 (N 3/5 SbNU 17; 31/1996 Sb.)].
68. Problematikou účastenství ve správních řízeních se Ústavní soud při abstraktní kontrole ústavnosti zabýval zejména v nálezu ze dne 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (N 42/17 SbNU 295; 95/2000 Sb.), v němž zrušil § 78 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v tehdy účinném znění, kterým tehdejší zákonodárce vyloučil vlastníka pozemků, na kterých byla realizována cizí stavba, z kolaudačního řízení. Ústavní soud v tomto nálezu (o který svou argumentaci opírá rovněž navrhovatelka) uvedl, že "se vyloučením z kolaudačního řízení vlastník pozemků ocitá v nerovnoprávném postavení, když bez rozumných důvodů je mu přiznáno méně práv než stavebníkovi. Znamená to, že vlastník pozemků, který vyhoví požadavkům stavebníka a souhlasí se stavbou (neboť bez tohoto souhlasu by stavba zahájena být nemohla) ztrácí možnost účastnit se řízení, ve kterém, mimo jiné, má být orgánem státu kvalifikovaně posouzeno, zda stavba byla provedena v souladu s dokumentací. Taková úprava navíc znamená, že majitel pozemku je vyloučen též z práva domáhat se soudní ochrany, neboť není-li účastníkem správního řízení, není ani aktivně legitimován k podání správní žaloby (§ 250 odst. 2 občanského soudního řádu) ... Uvedené nepříznivé postavení některých subjektů je pak umocněno vymezením subjektů aktivně legitimovaných k podání správní žaloby podle § 250 odst. 2 o. s. ř.". "Jinak řečeno, to že vlastník pozemků je vyloučen z řízení správního a v důsledku toho též z práva na soudní ochranu, považuje Ústavní soud za pochybení zákonodárce, které má ústavní rozměr."
69. K problematice účasti tzv. ekologických spolků v soudních řízeních, zejména pak ve vazbě na právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, se Ústavní soud vyjádřil v několika svých rozhodnutích, přičemž jeho rozhodovací činnost prošla jistým vývojem. V usnesení ze dne 6. 1. 1998 sp. zn. I. ÚS 282/97 (U 2/10 SbNU 339) dospěl Ústavní soud k závěru, že "právo na příznivé životní prostředí a včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů na právnické osoby vztahovat nelze. Je zřejmé, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší pouze osobám fyzickým, jelikož se jedná o biologické organismy, které - na rozdíl od právnických osob - podléhají eventuálním negativním vlivům životního prostředí. Tomu ostatně odpovídá i charakteristika životního prostředí, jak ji provedl zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí". V usnesení ze dne 21. 11. 2007 sp. zn. IV. ÚS 1791/07 (v SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz) pak Ústavní soud zdůraznil, že stěžovatel jako právnická osoba je bezpochyby subjektem základního procesního práva na soudní ochranu, ovšem pouze tehdy, byla-li předmětem rozhodování orgánu veřejné moci jeho hmotná základní práva a svobody.
70. V pozdějším rozhodnutí, na které rovněž odkazuje navrhovatelka, Ústavní soud uvedl, že "zkrácení na právech nelze vykládat v neprospěch spolkových subjektů založených za účelem ochrany přírody a krajiny tak restriktivně, jak to činí Nejvyšší správní soud. Zkrácení na právech nelze v podstatě civilisticky redukovat jen na případný zásah do práv vlastníků nemovitostí či, jinak řečeno, na imise zasahující nebo ohrožující vlastníky nemovitostí (nositele práv k nim) ležících v dosahu regulace opatření obecné povahy ... Pro tento případ je žádoucí, aby prostor k soudní ochraně dostali nejen jednotlivci samotní, ale též právní subjekty, do nichž se sdružují. Také v tomto směru je třeba, s průmětem do českého právního prostředí, interpretovat pasáže Aarhuské úmluvy, které našly své vyjádření v § 70 odst. 1 a souvisejících zákona ... o ochraně přírody a krajiny ..." [nález Ústavního soudu ze dne 13. 10. 2015 sp. zn. IV. ÚS 3572/14 (N 185/79 SbNU 97)]. V nálezu sp. zn. I. ÚS 59/14 pak Ústavní soud konstatoval, že neobstojí paušální závěr, podle něhož občanským sdružením (nyní spolkům) založeným za účelem ochrany přírody, krajiny a životního prostředí nesvědčí aktivní procesní legitimace podle § 101a odst. 1 s. ř. s. k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu). Věcná legitimace navrhovatele ke zrušení opatření obecné povahy se zakládá na podmínce oprávněnosti tvrzení, že byl na svých právech tímto opatřením, vydaným správním orgánem, zkrácen. Již na tomto místě však Ústavní soud zdůrazňuje, že šlo o senátní rozhodnutí dotýkající se ve své podstatě nutnosti ústavně souladného výkladu ustanovení soudního řádu správního, a to toliko v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) nebo jeho části.
71. Pokud jde o právo na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny, jehož porušení je v konečném důsledku navrhovatelkou namítáno, již dříve Ústavní soud judikoval, že jde o právo s relativním obsahem [nález ze dne 25. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.)]. Zároveň je třeba připomenout, že jde o právo spadající pod působnost čl. 41 odst. 1 Listiny, tj. takové, kterého se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které ho provádějí. Právo na příznivé životní prostředí zakotvené v čl. 35 odst. 1 Listiny a systematicky spadající pod hlavu čtvrtou Listiny označenou jako "Hospodářská, sociální a kulturní práva" tedy nepůsobí bezprostředně ve vztahu k jednotlivcům. Z toho ve světle nálezu ze dne 30. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 3/15 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.) vyplývá, že je to až "podústavní právní úprava, která ve skutečnosti dává odpověď na otázku, čeho a za jakých podmínek se může jednotlivec na základě tohoto základního práva domáhat, tedy jaké jsou meze tohoto základního práva".
72. U zákonů, které se dotýkají hospodářských, sociálních a kulturních práv, přistupuje Ústavní soud při věcném přezkoumání jejich ústavnosti k tzv. testu racionality [nálezy ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (N 91/49 SbNU 273; 251/2008 Sb.), ze dne 27. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 16/14 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.) nebo ze dne 26. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 37/16 (119/2019 Sb.)]. Zákon o ochraně přírody a krajiny se práva na příznivé životní prostředí nepochybně úzce dotýká, což je patrné už z ustanovení § 1 tohoto zákona, který stanovuje, že "účelem zákona je ... přispět k udržení a obnově přírodní rovnováhy v krajině, k ochraně rozmanitostí forem života, přírodních hodnot a krás, k šetrnému hospodaření s přírodními zdroji a vytvořit v souladu s právem Evropských společenství v České republice soustavu Natura 2000. Přitom je nutno zohlednit hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry". Porušení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny je rovněž namítáno samotnou navrhovatelkou (byť jak sama zdůrazňuje ve své replice, tak nikoliv izolovaně), resp. porušení dalších ústavně zaručených práv je spojeno právě s porušením práva na příznivé životní prostředí.
73. Test racionality (rozumnosti) Ústavní soud použil v poměrně nedávné době rovněž při posuzování ústavnosti omezení práva dotčené veřejnosti účastnit se procesu posuzování vlivů na životní prostředí u tzv. prioritních dopravních záměrů, kdy zamítl návrh na zrušení ustanovení § 23a zákona o EIA [nález ze dne 17. 7. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 44/18 (225/2019 Sb.)]. I zde přitom navrhovatel namítal porušení čl. 36 Listiny, resp. porušení práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny dokonce (na rozdíl od navrhovatelky v současném řízení) nenamítal vůbec.
74. Ve světle výše uvedených nálezů se test racionality skládá z následujících kroků: 1. vymezení esenciálního obsahu (jádra) daného práva z hlediska jeho podstaty a smyslu; 2. posouzení, zda požadovaný nárok zasahuje do esenciálního obsahu (jádra) tohoto práva; 3. posouzení, jsou-li zájmy stojící proti požadovanému nároku legitimní, resp. zda nejde o svévolné zásadní snížení celkového standardu ochrany ústavně zaručených práv (posouzení, zda právní úprava sleduje legitimní cíl), a 4. posouzení, zda je právní úprava s ohledem na protichůdné zájmy rozumná (racionální), byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Současně platí, že "teprve při případném zjištění v kroku 2, totiž že zákon svým obsahem zasahuje do samotného esenciálního obsahu základního práva, by měl přijít na řadu test proporcionality, který by mimo jiné zhodnotil, zda zásah do esenciálního obsahu práva je odůvodněn naprostou výjimečností aktuální situace, která by takový zásah ospravedlňovala" (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/08).
75. Žádnou právní normu nelze vykládat izolovaně bez vazeb na další ustanovení zákona, popř. právní řád jako celek. Ústavní soud vzal proto na zřetel rovněž účel právní úpravy účastenství spolků dovoditelný ze samotného § 70 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ten stanovuje, že "ochrana přírody podle tohoto zákona se uskutečňuje za přímé účasti občanů, prostřednictvím jejich občanských sdružení a dobrovolných sborů či aktivů". Podle § 70 odst. 2 téhož zákona se pak tímto občanským sdružením (terminologií občanského zákoníku spolkem) rozumí "občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny". Posláním těchto spolků evidentně nebylo a není, resp. nemá být ochrana relativních majetkových (zejména pak užívacích) práv jejich členů ve správním řízení. Současně je podle názoru Ústavního soudu nutné vycházet z toho, že ani právní úprava před účinností novelizujícího zákona (k níž by se navrhovatelka ráda vrátila) nepřiznávala oprávněným z užívacích práv účastenství v územních a stavebních řízeních z tohoto titulu.