IV.
Průběh řízení před Ústavním soudem
19. Ústavní soud zaslal posuzovaný návrh vládě jako účastníkovi řízení a Veřejnému ochránci práv jakožto orgánu, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.
20. Veřejný ochránce práv vyrozuměl Ústavní soud o tom, že do řízení nevstupuje.
21. Vláda ve svém vyjádření ze dne 22. 12. 2020 navrhla řízení zastavit z důvodu, že napadená usnesení již nejsou účinná a byla nahrazena opatřeními jinými. Pokud se navrhovatelka ve svém podání domáhá, aby o napadených usneseních Ústavní soud rozhodl meritorně i po pozbytí jejich platnosti, vláda poukazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 102/20 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na https://nalus.usoud.cz), ve kterém Ústavní soud konstatuje, že takový postup by byl v rozporu s podstatou abstraktní kontroly norem.
22. Vláda také předložila důvody, pro které shledává napadené akty ústavně konformními. Ve svém vyjádření uvádí, že si je vědoma toho, že přijatá krizová opatření významně zasáhla do základních práv a svobod jednotlivců, vláda je však přesvědčena, že v daném případě převážil veřejný zájem na ochraně životů a zdraví, tj. přijatá opatření byla přiměřená cíli, tedy odvrácení možných rozsáhlých zdravotních následků u populace. Krizová opatření týkající se maloobchodu a služeb, vydávaná vládou po dobu nouzového stavu vždy pouze na úzce vymezený časový úsek, není vhodné posuzovat přísným testem proporcionality. V případě krizových opatření vlády by zpravidla v posouzení kroku potřebnosti nebylo možné nikdy dojít k jasnému závěru nebo až s velkým časovým odstupem v okamžiku, kdy se mezinárodní odborná obec shodne na univerzálním potřebném a vhodném řešení. Vláda musí po dobu nouzového stavu disponovat dostatečnou mírou diskrece jak ve vztahu k volbě jednotlivých opatření, tak k jejich rozsahu, aby mohla flexibilně reagovat na dynamický vývoj šíření viru, chování populace, nové poznatky o viru a na celou řadu dalších skutečností ovlivňujících zvládnutí pandemie. Během krizových stavů nelze vyčkávat na okamžik, až bude provedena úplná analýza všech v úvahu připadajících kroků a přesné a dokonale podložené vyhodnocení účinků jednotlivých kroků na zdraví a životy osob, na svobodu pohybu, na ekonomické dopady apod., jinak by žádná krizová opatření nemohla být vydána včasně. Navrhovatelka ve svém podání de facto žádá Ústavní soud, aby zrušil rozhodnutí vlády týkající se odborných, strategických a bezpečnostních otázek a nahradil je svou úvahou o potřebnosti konkrétních protiepidemických opatření.
23. Napadená usnesení vlády lze proto posuzovat pouze optikou testu racionality, a to konkrétně v jeho deferenční podobě, zaměřené na určení, zda má dané omezení základního práva legitimní cíl a zda si lze použitý prostředek představit jako rozumný, nikoliv nutně nejvhodnější či nezbytný k dosažení tohoto cíle. Legitimním cílem je v tomto případě zabránění či alespoň zmírnění šíření vysoce nakažlivého respiračního onemocnění COVID-19, zabránění kolapsu zdravotnického systému a rozsáhlé újmě na zdraví obyvatel. Zvoleným prostředkem k dosažení cíle je v daném případě zákaz maloobchodu a poskytování a prodeje služeb, které nejsou na základě konsenzu dosaženého vládou a jejími poradními orgány vyhodnoceny jako nezbytně nutné pro denní životní potřebu obyvatel v nouzovém stavu. K tomu vláda dodává, že neexistuje jednotný univerzální seznam, jenž by např. napříč Evropou vymezoval, co je základní denní potřebou obyvatelstva, a definování obchodů a služeb, které jsou pro každodenní život během pandemie nezbytné, tak závisí na rozhodnutí politické reprezentace. Ačkoliv navrhovatelka tvrdí, že v prostředí maloobchodu a služeb je minimální riziko nákazy, zvýšená mobilita osob a návštěvy provozoven, ve kterých dochází k osobnímu setkávání, představují signifikantní faktor při šíření nemoci. Stejně tak z mezinárodního srovnání plyne, že ačkoliv není uzavření provozu maloobchodu a služeb tím nejefektivnějším řešením, spolu s ostatními omezeními setkávání a pohybu zapadá do komplexu opatření ke zpomalení šíření epidemie. Daný zákaz byl navíc omezen poměrně krátkým časovým úsekem a ke zmírnění dopadů tohoto významného zásahu do práva podnikat, vyvolaného přitom naprosto výjimečnou aktuální situací, byla přijata řada podpůrných programů, které mají za cíl poskytnout po dobu trvání nouzového stavu a krizových opatření alespoň základní příjem postiženým podnikatelům, a další kompenzace jsou navíc stále v jednání. K tomu vláda dále uvádí, že po dobu účinnosti napadených opatření platila výjimka ze zákazu maloobchodního prodeje, kdy mohly nadále fungovat provozovny umožňující vyzvednutí zboží a zásilek zakoupených distančním způsobem. Významnému propadu příjmů by přitom postižení podnikatelé nepochybně čelili i bez explicitních zákazů, neboť pandemie masivně zasáhla do všech podnikatelských odvětví bez ohledu na státní intervence a ovlivnila i spotřební chování obyvatel.
24. Podle vlády lze uzavřít, že dosažení vymezeného legitimního cíle, tj. veřejného zájmu na ochraně zdraví obyvatel, bylo možné rozumně sledovat stanovenými restriktivními opatřeními - uzavřením maloobchodu a služeb. Tato konkrétní restriktivní opatření přitom měla nezastupitelnou roli v komplexu všech přijatých opatření v daném čase, kdy se Česká republika potýkala s nekontrolovaným šířením nákazy COVID-19. Ačkoliv se z pozdějšího hodnocení mohou zdát (stejně jako se snaží tvrdit navrhovatelka) jako ne nutně nejlepší, nejvhodnější a nejpotřebnější, v daný moment podle mínění vlády splňovala kritéria racionality a přispěla k dosažení sledovaného cíle, kdy v předmětném období začala (samozřejmě s časovým odstupem) křivka nakažených a hospitalizovaných klesat.
25. K námitce neurčitosti zákazu vláda uvádí, že přesnost právní úpravy nemusí být absolutní. Ustanovení právních předpisů mohou vyžadovat výklad, přičemž soukromé subjekty také mohou být nuceny vyžádat si právní radu ohledně toho, jak se mají na základě těchto norem zachovat, což tím spíše platí pro podnikatele (Lekič proti Slovinsku, č. 36480/07, rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 11. prosince 2018, § 97). Je obtížné hodnotit tento aspekt předtím, než se ukáže, jaká vznikne rozhodovací praxe na základě dotčených ustanovení. Podle vlády není na újmu zásadě legality podle článku 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě, pochopí-li podnikatelé napadený zákaz šířeji. Stejně tak dostupnost a předvídatelnost je třeba hodnotit ve světle použitých způsobů publikace napadených předpisů a schopnosti podnikatelů na změny právní úpravy reagovat (Špaček, s. r. o., proti České republice, č. 26449/95, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9. listopadu 1999, § 57 - 60).
26. Navrhovatelka ve své replice ze dne 11. 1. 2021 z velké části rozvíjí svoji původní argumentaci. K části vyjádření vlády, ve kterém vláda označuje krizová opatření jako efektivní prostředek bránící nákaze, a tedy chránící životy a zdraví, navrhovatelka reaguje, že vláda vůbec neuvažuje v tom ohledu, že reálným zničením maloobchodu a provozoven poskytujících služby dojde ke zhoršení stavu finanční situace podstatné části obyvatelstva České republiky a jejích veřejných rozpočtů s dopadem i na zdravotní systémy, což má také negativní dopady na životy a zdraví osob. Rovněž v této souvislosti vláda nezohledňuje ani hrozbu nárůstu počtu sebevražd, infarktů apod. K další části argumentace vlády navrhovatelka namítá, že zákaz míří také na provozovny obchodů, které denně obslouží jen jednotky zákazníků a nejsou hrozbou pro shromažďování osob v počtu 10 a více. Nadto podle vládou předložené tabulky je zřejmé, že uzavření škol bylo v tomto směru o mnoho procent účinnější než uzavření obchodů a provozoven poskytujících služby, přesto školy byly otevřeny dříve než provozovny maloobchodu a služeb a v tomto smyslu je argumentace vlády rovněž nelogická. Navrhovatelka rovněž nesouhlasí s tvrzením vlády, že při vydávání opatření nelze čekat na relevantní data, neboť podle navrhovatelky jde o situaci, kdy jsou omezována práva občanů bez standardního legislativního procesu a s extrémními dopady na celou společnost.
27. Dále k poukazu vlády na obdobnou regulaci v zahraničí navrhovatelka ve své replice uvádí, že v zemích, ve kterých provozovny maloobchodu a služeb nebyly uzavřeny způsobem obdobným napadeným omezením, byly hodnoty nakažených na počet obyvatel nižší než v České republice, a proto nelze předmětné omezení pro zabránění šíření epidemie považovat za nezbytné. Konečně k tvrzení vlády, že přesnost právní úpravy nemusí být absolutní, navrhovatelka uvádí, že v daném případě, kdy je s ohledem na nouzový stav a způsob vydávání předmětných právních norem prakticky obcházen Parlament, musí být práva a povinnosti stanoveny jednoznačným způsobem vylučujícím libovůli. Navrhovatelka v této souvislosti znovu poukazuje na extrémní nejistotu ve výkladu pojmu "domácí potřeby".
28. Navrhovatelka rovněž uvádí, že napadenými krizovými opatřeními dochází také k diskriminaci v rámci spotřebitelů, kdy jsou zde skupiny osob, které si nedokáží objednat zboží v elektronických obchodech, a ztratily tak přístup k určitému druhu zboží v porovnání s ostatními spotřebiteli. K uvedenému navrhovatelka závěrem uvádí, že po podání jejího původního návrhu došlo ze strany vlády ještě ke zhoršení situace, neboť byl zamezen prodej například oblečení pro novorozence na jakýchkoliv provozovnách bez ohledu na zaměření příslušného obchodu, a tento druh zboží tak lze koupit jen v elektronickém obchodě, což ale neřeší náhlou potřebu takového zboží po narození dítěte.
29. V reakci na to, že napadená usnesení vlády přestala být účinná, navrhovatelka podala žádost o připuštění změny návrhu, kterou navrhuje zrušení také bodu I./1 usnesení vlády č. 1376, neboť stanoví právní úpravu materiálně obdobnou jako právní úprava napadená již v původním návrhu, přičemž ji považuje za rozpornou s ústavním pořádkem z totožných důvodů. Současně navrhovatelka žádá o rozšíření svého podání o návrh na zrušení bodu 2 s návětím a dovětkem usnesení vlády č. 12, neboť jím vláda prodloužila účinnost usnesení vlády č. 1376 do dne 22. 1. 2021. V této souvislosti navrhovatelka odkazuje na nálezy Ústavního soudu ze dne 20. 11. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 8/02 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.) a ze dne 8. 3. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 50/04 (N 50/40 SbNU 443; 154/2006 Sb.). Navrhovatelka také poznamenává, že není pravda, že by všechna původně napadená usnesení vlády pozbyla platnosti, neboť usnesení vlády č. 1192, č. 1195 a č. 1196 nikdy nebyla derogována a jsou stále platná, i když ne účinná.
30. Vláda v reakci na repliku navrhovatelky a její žádost o změnu návrhu podala dne 25. 1. 2021 další vyjádření, ve kterém sice nerozporuje požadavek navrhovatelky na rozšíření jejího návrhu, nicméně dále upozorňuje, že tímto způsobem napadené usnesení vlády č. 1376 bylo již zrušeno a nahrazeno usnesením vlády č. 53. Vláda proto navrhuje, aby Ústavní soud řízení zastavil. V dalších částech svého vyjádření vláda opakuje některé své předchozí argumenty a dále poukazuje na to, že vědecká zkoumání z poslední doby potvrzují, že snížení mobility a setkávání lidí v provozovnách má pro zastavení expanze nemoci zásadní význam. V této souvislosti vláda dále zdůrazňuje, že celková aktuální situace rozhodně nyní neumožňuje napadená opatření dramaticky rozvolňovat, jak požaduje navrhovatelka, neboť zátěž zdravotnických zařízení je extrémně vysoká. K námitce neurčitosti zákazu v souvislosti s pojmem "domácí potřeby" vláda uvádí, že je situace dostatečně řešena informacemi poskytovanými podnikatelům ze strany Ministerstva průmyslu a obchodu, a to prostřednictvím zveřejněné tabulky na internetových Stánkách ministerstva, opatřené vysvětlením některých pojmů, včetně pojmu "domácí potřeby". Zbylou část svého vyjádření věnuje vláda přehledu probíhajících kompenzačních programů, které podle ní představují zmírnění břemene, které zákaz maloobchodu a služeb pro podnikatele představuje, napomáhají překlenutí krizového období a zabránění existenčním problémům podnikatelů, zasažených vládními krizovými opatřeními a pandemickou situací.
31. Navrhovatelka dne 21. 1. 2021, dne 25. 1. 2021 a dne 4. 2. 2021 podala k Ústavnímu soudu nová doplnění svého návrhu, a to jednak žádost o připuštění změny svého návrhu, kterou navrhuje zrušení také bodu I./1 usnesení vlády č. 53, bodu I./1 usnesení vlády č. 57 a konečně bodu I./1 usnesení vlády č. 78, neboť jde o právní úpravu obdobnou právní úpravě již návrhem napadené, přičemž ji navrhovatelka považuje za neústavní z totožných důvodů, jaké uváděla ve svých předchozích podáních. Dále navrhovatelka v těchto podáních rozvíjí své předchozí námitky o nesmyslnosti zákazu, který podle ní není podpořen objektivní potřebností, ale pouze nekoncepčními a nahodilými požadavky různých osob. K tomu navrhovatelka předkládá úvahy o tom, že není obhajitelné, aby mezi výjimky nespadaly také kadeřnické, masérské a obdobné služby a dále také provozovny předškolní péče o dítě starší 3 let věku. Obdobně nedává smysl, aby mezi výjimkami bylo jen dětské oblečení a obuv, a nikoliv již oblečení a obuv pro dospělé. Samotnému pojmu "dětské oblečení a dětská obuv" navrhovatelka vytýká jeho neurčitost. Ve zbývajících částech těchto podání navrhovatelka uvádí další sortiment (elektro, knihy, sportovní potřeby), který by podle ní měl mezi výjimky ze zákazu patřit.