VI.3.
Vlastní argumentace Ústavního soudu
49. Ústavní soud nejprve uvádí, že navrhovatelka spatřuje rozpor napadených zákonných ustanovení též s čl. 1 až 4 Listiny. K tomu však Ústavní soud uvádí, že tyto články představují principy, které jsou důležité pro výklad jednotlivých substantivních základních práv, a nejedná se o samostatná základní práva. Navrhovatelka přitom konkrétně netvrdí, že by napadená zákonná ustanovení odporovala např. přirozenoprávní podstatě základních práv (čl. 1), principu náboženské a ideologické neutrality státu (čl. 2 odst. 1), že by se jednalo o články diskriminační (čl. 3 odst. 1), že by jimi docházelo k odnárodňování (čl. 3 odst. 2), anebo že by při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod nebyla šetřena jejich podstata a smysl (čl. 4 odst. 4). Protože ani Ústavní soud sám (z důvodu absence argumentace navrhovatelky, a jelikož je vázán petitem, a nikoliv odůvodněním návrhu) nespatřuje žádný důvod, pro který by napadená zákonná ustanovení s uvedenými články Listiny jakkoliv kolidovala, shledává tuto část návrhu nedůvodnou.
50. Obdobné Ústavní soud konstatuje ve vztahu k čl. 1, 3 a 4 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně. Z čl. 1 totiž plyne závazek smluvních stran chránit důstojnost a svébytnost všech lidských bytostí a vyloučení diskriminace, čl. 3 zaručuje rovnou dostupnost zdravotní péče patřičné kvality a podle čl. 4 je nutno provádět jakýkoliv zákrok v oblasti péče o zdraví v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy. K žádnému z těchto principů navrhovatelka nenabízí relevantní ústavněprávní argumentaci a ani Ústavní soud sám neshledal, že by s nimi byla napadená zákonná ustanovení v rozporu, což bude pojednáno podrobněji níže. Navrhovatelka totiž ani netvrdí, že by v České republice neexistovala síť klinických logopedů poskytujících dostupnou zdravotní péči v patřičné kvalitě.
51. Podstata argumentace navrhovatelky totiž spočívá v tom, že napadená zákonná ustanovení legitimizovala dřívější zjevně protiprávní stav spočívající v poskytování nelékařských zdravotnických služeb v oblasti logopedie i jinými osobami než k tomu odborně způsobilými klinickými logopedy. Je tak zřejmé, že navrhovatelka ve skutečnosti nebrojí proti zákonné úpravě, nýbrž proti fakticitě, tzn. proti stavu, kdy se za kvalifikované logopedy údajně vydávají i osoby, kterým pro tuto odbornou činnost chybí odpovídající speciální průprava. Jak se totiž podává ze shora předestřeného přehledu relevantní právní úpravy, z ničeho nelze dovodit oprávněnost poskytovat zdravotnickou službu v oboru logopedie i školským logopedům (srov. zejména § 23 zákona č. 96/2004 Sb.).
52. Ústavní soud dále uvádí, že ačkoliv navrhovatelka primárně tvrdí zásah do čl. 31 Listiny, zajišťujícího právo na ochranu zdraví a právo na bezplatnou zdravotní péči na základě veřejného pojištění, její argumentace se ponejvíce týká údajného poskytování nekvalifikované péče školskými logopedy, kteří bez patřičného vzdělání vykonávají činnosti zařazené zákonem o zdravotních službách pod výkony zdravotní péče (diagnostika, léčba). Jak bylo uvedeno shora, takovou péči je možné vykonávat pouze za podmínek stanovených výše a pouze po předchozím informovaném souhlasu. V důsledku praxe školských logopedů, kteří podmínky pro výkon zdravotní péče nesplňují, dochází podle navrhovatelky k četným újmám na zdraví zejména dětských pacientů; to navrhovatelka dokládá stanovisky odborných (lékařských i nelékařských) institucí.
53. Povaha těchto námitek navrhovatelky ovšem svědčí spíše než o porušení práva na ochranu zdraví dle čl. 31 Listiny ("Každý má právo na ochranu zdraví. Občané mají na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky za podmínek, které stanoví zákon.") o porušení s ním úzce svázaného práva na nedotknutelnost osoby ve smyslu čl. 7 odst. 1 Listiny, neboť právě zásah do práva na zdraví, který vede přímo k porušení či zhoršení zdraví jednotlivce, je zároveň zásahem do nedotknutelnosti osoby (blíže KRATOCHVÍL, J. in KÜHN, Z., KRATOCHVÍL, J., KMEC, J., KOSAŘ, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář. Praha: Leges, 2022, s. 418 a násl. či s. 1113). Právo na nedotknutelnost osoby přitom z povahy věci nachází největší uplatnění právě v oblasti zdravotnictví. Základním referenčním kritériem pro posouzení důvodnosti podaného návrhu je proto také čl. 7 odst. 1 Listiny ("Nedotknutelnost osoby a jejího soukromí je zaručena. Omezena může být jen v případech stanovených zákonem."), z tohoto důvodu bude v následujícím textu pojednáno o obou těchto právech.
54. Ústavní soud již v minulosti [srov. např. nález ze dne 3. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/15 (N 69/85 SbNU 193; 185/2017 Sb.)] konstatoval, že právo na ochranu zdraví se dotýká celé řady oblastí fungování společnosti, které ve svém důsledku podmiňují úroveň zdraví jejího obyvatelstva. Subjektem odpovědným za zajišťování a naplňování práva na ochranu zdraví je stát, a je proto také na něm, aby za tímto účelem přijal adekvátní opatření. Činí tak vytvářením podmínek pro širokou dostupnost lékařské péče a zlepšováním všech stránek vnějších životních podmínek [viz nález ze dne 23. 9. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 11/08 (N 155/50 SbNU 365), nález ze dne 27. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 51/06 (N 171/42 SbNU 471; 483/2006 Sb.)]. Z práva na ochranu zdraví tak vyplývá celá řada pozitivních povinností státu (zejména organizačního charakteru), ať už jde o povinnosti prevenční, hygienické, kontrolní, či jiné (srov. např. WINTR, J. in: WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. 2. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2023, str. 683). Primárním pozitivním závazkem státu je přijmout odpovídající legislativní úpravu, která dané právo zakotví a vytvoří nezbytný legislativní rámec pro jeho zajištění v praxi. Kromě toho z něj lze vyvodit také některé další závazky spočívající jednak v negativní povinnosti státu zdržet se zásahů do zdraví svých obyvatel, jednak v povinnosti státu chránit jednotlivce před takovými zásahy ze strany třetích osob.
55. Úmluva o lidských právech a biomedicíně pak klade důraz na rovnou dostupnost zdravotní péče a rovněž na její kvalitu, když v čl. 3 zakotvuje povinnost smluvních stran, "majíce na zřeteli zdravotní potřeby a dostupné zdroje, učinit odpovídající opatření, aby v rámci své jurisdikce zajistily rovnou dostupnost zdravotní péče patřičné kvality". Ustanovení čl. 4 pak vymezuje způsob provádění zákroků v oblasti péče o zdraví, včetně vědeckého výzkumu, které je nutno provádět v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy. V čl. 23 zavazuje tato Úmluva Českou republiku, aby bez zbytečného prodlení zajistila odpovídající právní ochranu tak, aby předešla nebo zamezila porušování práv a zásad stanovených Úmluvou, a čl. 25 ukládá smluvním státům povinnost zajistit odpovídající právní postih pro případy porušení ustanovení Úmluvy.
56. Kvalita zdravotní péče je zajištěna rozsáhlou veřejnoprávní regulací, která ukládá poskytovatelům zdravotních služeb řadu pozitivních povinností. Poskytování zdravotních služeb je upraveno zákonem o zdravotních službách (zákon č. 372/2011 Sb.), podle kterého je možné zdravotní péči v České republice poskytovat pouze na základě oprávnění k poskytování zdravotních služeb. Výjimečné případy, kdy lze zdravotní služby poskytnout bez oprávnění, jsou stanoveny zákonem. Podmínky udělení oprávnění k poskytování zdravotních služeb jsou stanoveny v § 16 odst. 1 zákona o zdravotních službách, podle kterého musí být fyzická osoba, která o oprávnění k poskytování zdravotních služeb žádá, způsobilá k samostatnému výkonu zdravotnického povolání v oboru zdravotní péče, kterou bude poskytovat jako zdravotní službu [písm. e)], musí být oprávněna užívat k poskytování zdravotních služeb zdravotnické zařízení, které splňuje požadavky na technické a věcné vybavení, musí splňovat požadavky na personální zabezpečení poskytovaných zdravotních služeb, a orgán ochrany veřejného zdraví schválil provozní řád zdravotnického zařízení, ve kterém budou zdravotní služby provozovány, podle zákona o ochraně veřejného zdraví [písm. f), g), i)].
57. Rozdíly v uplatnění základních práv dle čl. 7 odst. 1 a čl. 31 Listiny vymezil Ústavní soud například v nálezech ze dne 12. 4. 2016 sp. zn. I. ÚS 2315/15 (N 64/81 SbNU 99) a ze dne 9. 1. 2014 sp. zn. III. ÚS 2253/13 (N 3/72 SbNU 41), když uvedl, že "ne všechny aspekty práva na ochranu zdraví lze vypořádat s odkazem na čl. 31 Listiny, a tudíž [...] odkazem na úpravu v obyčejném zákoně". Je totiž třeba "odlišovat [...] právo na ochranu zdraví (soubor opatření státu) a právo na zdraví jako součást ústavního statusu jedince (status positivus a status negativus)". Ústavní soud potvrdil, že "[z]draví je součástí fyzické integrity člověka a jako takové je chráněno čl. 7 odst. 1 Listiny", přičemž čl. 7 odst. 1 Listiny pochopitelně nepodléhá omezením vyplývajícím z čl. 41 odst. 1 Listiny [srov. obdobně nález ze dne 9. 7. 2009 sp. zn. II. ÚS 2379/08 (N 157/54 SbNU 33)]. "Zásahy do zdraví člověka (jako například způsobení zranění nesplněním právní povinnosti) je proto třeba jako zásahy do tělesné a duševní integrity člověka přezkoumávat podle čl. 7 odst. 1 Listiny. Pouze pokud se jedinec domáhá toho, aby stát přijal určitá pozitivní opatření k ochraně jeho zdraví (zpravidla ve smyslu léčebných či preventivních opatření), která neplynou z čl. 7 odst. 1 Listiny či čl. 8 Úmluvy, je namístě přezkum z hlediska práva na ochranu zdraví podle čl. 31 Listiny" (nález sp. zn. I. ÚS 2315/15). Obdobně chápe právo na zdraví Evropský soud pro lidská práva (dále jen "ESLP"), když je dovozuje z čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zahrnujícího také tělesnou a duševní integritu [srov. rozsudek ESLP ve věci Trocellier proti Francii ze dne 5. 10. 2006 č. 75725/01; stejný závěr je obsažen v nálezu Ústavního soudu ze dne 25. 7. 2023 sp. zn. III. ÚS 39/22 (dostupný na https://nalus.usoud.cz)].
58. Obsahem práva na nedotknutelnost osoby je tedy ochrana fyzické a duševní integrity, jejichž neodmyslitelnou součástí je právě i zdraví. Zásah do zdraví člověka, ať už se jedná například o způsobení zranění, způsobení či zhoršení choroby, a to i choroby, resp. poruchy psychické, ale i pouhé způsobení bolesti, je tím pádem zásahem do jeho tělesné a duševní integrity, a tedy do sféry chráněné čl. 7 odst. 1 Listiny zaručujícím nedotknutelnost osoby a jejího soukromí [nález ze dne 9. 2. 2021 sp. zn. II. ÚS 1564/20 (N 26/104 SbNU 319), body 16-19; nález ze dne 14. 5. 2020 sp. zn. II. ÚS 4100/19 (N 99/100 SbNU 149), body 20-21; nález ze dne 9. 7. 2009 sp. zn. II. ÚS 2379/08, body 10-11].
59. Jde-li o ochranu práva na nedotknutelnost osoby státem v oblasti zdravotní péče, je státem zajištěna jednak hmotněprávní úpravou vztahující se k preventivní ochraně osob před nežádoucími zásahy a rovněž právní úpravou stanovící sankce, je-li již do základního práva zasaženo. Tyto pozitivní závazky státu vycházející z čl. 4 Ústavy pak doplňuje zajištění následné soudní ochrany, tedy garance procesní ochrany základního práva na nedotknutelnost osoby v případech, kdy je do něj zasaženo a je způsobena újma. K té může dojít jak přímým poškozením zdraví, ale například i nezlepšením zdraví, ač by se to dalo za daných okolností očekávat (nález ze dne 9. 1. 2014 sp. zn. III. ÚS 2253/13), či následným ztížením společenského uplatnění. Stát tedy zajišťuje procesní nástroje, aby mohla být způsobená újma následně kompenzována, zejména prostřednictvím plného odškodnění, a to za majetkovou i nemajetkovou újmu.
60. V souvislosti s nyní posuzovanou věcí lze připomenout již zmiňovanou Úmluvu o lidských právech a biomedicíně, ze které jednoznačně vyplývá, že jakékoliv zákroky v oblasti péče o zdraví lze provádět zpravidla pouze po předchozím svobodném a informovaném souhlasu a postupem lege artis (srov. rozsudek ESLP ve věci Benderskiy proti Ukrajině ze dne 15. 11. 2007 č. 22750/02, § 59). Podle čl. 4 Úmluvy je nadto jakýkoliv zákrok v oblasti péče o zdraví nutné provádět v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy; dle zákona o zdravotních službách má pacient právo na poskytování zdravotních služeb na náležité odborné úrovni (§ 28 odst. 2), kterou se dle § 4 odst. 5 tohoto zákona rozumí poskytování zdravotních služeb podle pravidel vědy a uznávaných medicínských postupů, při respektování individuality pacienta, s ohledem na konkrétní podmínky a objektivní možnosti [tato právní definice byla shledána ústavně konformní Ústavním soudem v nálezu ze dne 7. 1. 2013 sp. zn. Pl. ÚS 27/12 (N 2/68 SbNU 37), body 349-354]. Podle T. Langáška již samotný zákrok provedený bez svobodného a informovaného souhlasu nemůže být z povahy věci v souladu s profesními povinnostmi a standardy (viz shora citované dílo: WAGNEROVÁ, E., ŠIMÍČEK, V., LANGÁŠEK, T., POSPÍŠIL, I. a kol. Listina základních práv a svobod: komentář. 2. vyd., s. 158). Judikatura Nejvyššího soudu pojem lege artis vymezuje jako "takový preventivní, diagnostický nebo terapeutický postup, který odpovídá nejvyššímu dosaženému vědeckému poznání. Za zdravotní péči lege artis je tedy považována taková zdravotní péče, která je v souladu se současnými dostupnými poznatky lékařské vědy" (např. usnesení ze dne 10. 12. 2008 sp. zn. 8 Tdo 1421/2008; usnesení ze dne 15. 12. 2011 sp. zn. 8 Tdo 1254/2011; usnesení ze dne 21. 10. 2009 sp. zn. 8 Tdo 1048/2009; usnesení ze dne 4. 3. 2010 sp. zn. 8 Tdo 193/2010; www.nsoud.cz). Ústavní soud tuto judikaturu Nejvyššího soudu respektuje a v některých případech z ní i vychází [srov. např. nález ze dne 2. 3. 2015 sp. zn. I. ÚS 1565/14 (N 51/76 SbNU 691)].
61. Z výše uvedeného vyplývá, že za jednání, které je způsobilé zasáhnout do práva na nedotknutelnost osoby, může být považováno jak aktivní konání, které by bylo v rozporu s požadavky na jeho kvalitu, tak nekonání - neposkytnutí odpovídající péče či i jen nezajištění souhlasu osoby plně informované o jejím zdravotním stavu, doporučené léčbě, povaze úkonu či jeho rizicích atd.
62. Na základě tohoto obecného vymezení základního práva, do kterého by mělo být napadenou zákonnou úpravou zasaženo, Ústavní soud uvádí k námitkám navrhovatelky následující.
63. Ústavní soud souhlasí s navrhovatelkou potud, že jsou-li osobami, které nemají patřičné kvalifikační předpoklady, prováděny úkony, jejichž povaha je ryze zdravotní péčí (diagnostika, léčba) a vyžaduje vysoké nároky na jejich kvalifikaci a na jejich výkon, je taková praxe nejen v rozporu s podústavní právní úpravou, ale může zasahovat rovněž do základních lidských práv. Obecně totiž platí, že neodborná - a tedy i nekvalitní - péče může mít s velkou pravděpodobností dopad na zdraví osob, které se této péči podrobí, a představuje tak negativní zásah do jejich tělesné integrity. K tomuto zásahu může vést rovněž okolnost, že je tato péče vykonávána bez předchozího svobodného a informovaného souhlasu.
64. Na druhou stranu však Ústavní soud neshledal, že by napadená zákonná ustanovení takovouto praxi zaváděla, přímo ji umožňovala a v žádném případě ji ani nelegitimizuje, jak se mylně domnívá navrhovatelka. Obsahem napadených zákonných ustanovení je totiž pouze zavedení institutu školského logopeda jako pracovníka, který přímým působením na vzdělávaného uskutečňuje výchovu a vzdělávání na základě zvláštního právního předpisu ["přímá pedagogická činnost"; § 2 odst. 1 a § 2 odst. 2 písm. e) zákona č. 563/2004 Sb.]. Školský logoped by tedy měl v případě logopedické vady víceméně toliko přizpůsobovat výuku diagnóze stanovené klinickým logopedem. Ustanovení § 18a téhož zákona pak pouze vymezuje požadavky na odbornou kvalifikaci školských logopedů. Jinými slovy vyjádřeno, podle napadené zákonné úpravy je činnost školského logopeda definována jako pedagogická činnost, školský logoped je označen jako "pedagogický pracovník" a pro výkon této činnosti je nutné získat odbornou kvalifikaci v oboru pedagogických věd. Ústavní soud má proto postaveno najisto, že z napadených zákonných ustanovení nelze dovodit, že by školský pedagog mohl vykonávat i nelékařskou zdravotnickou činnost, jako je tomu právě u klinických logopedů, kteří jsou definováni jako nelékařské zdravotnické povolání a jsou na ně kladeny zcela odlišné odborné požadavky.
65. Pokusy o údajnou legalizaci navrhovatelkou popisované praxe nepřímo vyvrací i vyhláška č. 72/2005 Sb., o poskytování poradenských služeb ve školách a školských poradenských zařízeních, ve znění pozdějších předpisů, podle které je například povinností školského logopeda, zjistí-li podezření na klinickou diagnózu žáka, doporučit mu vyšetření zdravotního stavu poskytovatelem zdravotních služeb v příslušném oboru (příloha č. 1 čl. III bod 6). I na takové situace tedy bylo pamatováno; a contrario z toho vyplývá, že školský logoped není oprávněn klinickou diagnózu stanovit sám, nýbrž je povinen žáka odkázat na skutečně odbornou zdravotní péči, kterou může vykonávat již pouze klinický logoped.
66. Omezují-li tedy napadená zákonná ustanovení působení školských logopedů pouze na osoby vzdělávané a umožňují-li jim uskutečňovat pouze a jen výchovu a vzdělávání osob s logopedickým problémem, tedy nikoliv úkony spadající pod zdravotní péči, není možné v takové úpravě spatřovat zásah do integrity osob, resp. do jejich práva na zdraví ve smyslu čl. 7 odst. 1 Listiny. Za takového stavu je ovšem nadbytečné hodnotit povahu takového zásahu do základního práva a následně i přiměřenost zásahu v kontextu jiného potenciálně ohroženého základního práva, veřejného zájmu či jiné obdobné hodnoty, které by mohly být napadenou právní úpravou zasaženy. Proto také Ústavní soud ve vztahu k čl. 7 odst. 1 Listiny neprováděl obvyklý test proporcionality, neboť by to bylo zjevně nadbytečné. Jak bylo totiž právě vysvětleno, napadená zákonná ustanovení svojí podstatou nejsou vůbec způsobilá zasáhnout do tohoto základního práva.
67. Jde-li o namítané excesy při výkonu praxe školských logopedů, tedy tvrzené překračování jejich kompetencí a vykonávání diagnostiky a následné terapie logopedických vad, jež přísluší pouze klinickým logopedům (tedy bez odpovídající kvalifikace a bez dodržování stanovených standardů), je z hlediska ústavnosti napadených zákonných ustanovení podstatné, že stát disponuje a disponovat musí prostředky, jak je eliminovat. Zavazuje-li totiž Úmluva o lidských právech a biomedicíně Českou republiku, aby bez zbytečného prodlení zajistila odpovídající právní ochranu tak, aby předešla nebo zamezila porušování práv a zásad stanovených Úmluvou (včetně v čl. 4 stanovené povinnosti provádět zákroky v oblasti péče o zdraví v souladu s příslušnými profesními povinnostmi a standardy), a čl. 25 ukládá smluvním státům povinnost zajistit odpovídající právní postih pro případy porušení ustanovení Úmluvy, nelze potenciální překračování kompetencí školských logopedů přehlížet, a tím i akceptovat. To však není problém napadených zákonných ustanovení, nýbrž faktického dozoru státu.
68. Ústavní soud, který setrvale preferuje ústavně souladnou interpretaci a aplikaci právních předpisů před jejich zrušením, proto nemůže zrušit napadená zákonná ustanovení jen z toho důvodu, že navrhovatelka považuje tuto dozorovou činnost (Ústavnímu soudu nepřísluší hodnotit, zda opodstatněně) za nedostatečnou. I když by totiž měla navrhovatelka pravdu, nemohlo by řešení spočívat ve zrušení napadených ustanovení, nýbrž v nápravě této nedostatečné dozorové činnosti.
69. Prostředky, které by měl v takovém případě stát k dispozici v podobě odpovídajícího právního postihu, vyplývají zejména ze soukromoprávní i veřejnoprávní úpravy a v případech závažnějších porušení lze uvažovat dokonce o odpovědnosti trestněprávní, byť v tomto případě se jedná o prostředek ultima ratio (viz též např. KRATOCHVÍL, J. in KÜHN, Z., KRATOCHVÍL, J., KMEC, J., KOSAŘ, D. a kol. Listina základních práv a svobod. Velký komentář. Praha: Leges, 2022, s. 421: "Z judikatury Ústavního soudu lze prozatím dovodit, že povinnost trestního postihu porušení práva na nedotknutelnost osoby bude výjimečná. Závažnější zásahy do fyzické integrity budou totiž spadat do působnosti čl. 7 odst. 2 Listiny, který naopak až na úzké výjimky s sebou nese povinnost trestního postihu.").
70. Osobě, které by byla nekvalifikovaným zásahem stanovena nesprávná diagnóza, nedošlo by ke včasnému rozpoznání, a tím pádem i ke vhodnému a zejména včasnému řešení vývojové vady řeči spojené s dalším onemocněním, což by vedlo k dosažení nižší úrovně vzdělání, zhoršení či i jen nezlepšení zdravotního stavu, by svědčil nárok na plnou náhradu škody či nemajetkové újmy způsobené jí neodbornou péčí. Svůj individuální nárok by však musela taková osoba uplatnit cestou podané civilní žaloby. Současně by neoprávněný výkon zdravotní péče podléhal v návaznosti na podanou stížnost, podnět či z moci úřední (§ 93 a násl. zákona o zdravotních službách) kontrole vykonávané dle zákona o zdravotních službách (§ 107) příslušným správním orgánem. Případné pochybení by pak zakládalo přestupkovou odpovědnost (§ 114 tamtéž).
71. V této souvislosti je také vhodné uvést, že při posuzování povahy prováděných úkonů nelze mít za rozhodující, kým jsou vykonávány, ale jejich skutečný obsah, tzn., spadají-li materiálně pod zdravotní péči. Nebylo by totiž možné akceptovat takový výklad, že jsou-li úkony zdravotní péče vykonávány osobou, která není zdravotníkem, která nemá odpovídající kvalifikační předpoklady, či nejsou vykonávány na patřičné odborné úrovni (nicméně v klientech by bylo cíleně vyvoláváno zdání, že se jedná o zdravotní péči), nelze je za úkony zdravotní péče považovat, a nejsou na jejich výkon tudíž kladeny odpovídající nároky a nepodléhají dohledu a sankcím ze strany státu.
72. Co do zmiňované trestněprávní odpovědnosti lze alespoň na okraj zmínit skutkovou podstatu trestného činu neoprávněného podnikání dle § 251 trestního zákoníku. K tomu dochází porušením podmínek pro provozování určitého podnikání, tedy určitými podnikatelskými aktivitami bez splnění zákonných podmínek pro jejich vyvíjení a jejich provádění mimo dovolený rámec, pokud se tak děje ve větším rozsahu. Provádění některých podnikatelských aktivit totiž vyžaduje oprávnění podle zvláštních právních předpisů odlišných od živnostenského zákona. Mezi taková podnikání na základě jiného než živnostenského oprávnění podle zvláštních právních předpisů patří zvláště činnosti uvedené v § 3 odst. 2 živnostenského zákona, konkrétně činnost lékařů, farmaceutů či právě nelékařských zdravotnických pracovníků při poskytování zdravotní péče (viz zákon o nelékařských zdravotnických povoláních). Případy všech těchto činností spadají do kategorie "jiného podnikání" - tedy jiného než výrobního, obchodního a poskytujícího služby - ve smyslu § 251 odst. 1 trestního zákoníku. Jejich provádění bez příslušného oprávnění, povolení nebo licence a jejich provádění způsobem překračujícím meze vydaného oprávnění, povolení je proto postižitelné jako neoprávněné podnikání (viz SOTOLÁŘ, A. in DRAŠTÍK, A., FREMR, R., DURDÍK, T., RŮŽIČKA, M., SOTOLÁŘ, A. a kol. Trestní zákoník - komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, § 251).
73. Odhlédne-li však Ústavní soud od tvrzené neoprávněné praxe školských logopedů, je na druhou stranu třeba vzít do úvahy, že každý člověk je svobodný a není povinen činit nic, co mu zákon neukládá. Z toho vyplývá, že také v otázkách péče o vlastní zdraví záleží jen na jeho svobodném rozhodnutí, zda a v jaké míře se podrobí určitým medicínským výkonům, a jen zákon ho může zavázat, že určitá vyšetření podstoupit musí [viz nález ze dne 18. 5. 2001 sp. zn. IV. ÚS 639/2000 (N 77/22 SbNU 157)]. Rozhodnou-li se tedy zákonní zástupci dětí s logopedickým problémem svěřit se namísto klinickému logopedovi do péče logopeda školského, jehož kompetence se omezují pouze na péči "nezdravotní" povahy, nelze jim právo na takové rozhodnutí odepřít.
74. Ústavní soud, který setrvale zastává tezi o primátu jednotlivce před státem, jež se projevuje i v tom, že odmítá paternalistické pojetí státu a předpokládá racionalitu lidského jednání, proto nemůže dospět k závěru o protiústavnosti napadené zákonné úpravy jen proto, že u některých jedinců může vzbudit mylné zdání ohledně osoby poskytovatele příslušné služby. Jak se totiž podává ze shora uvedeného, rekapitulovaná zákonná úprava není zavádějící, či dokonce matoucí v tom směru, že by u průměrně orientovaného a zodpovědného jedince mohla vést k omylu, který by se mohl následně negativně projevit na zdraví jeho dítěte.
75. V tomto směru je rovněž podstatné, že na rozdíl od služeb poskytovaných klinickými logopedy, které jsou hrazeny z prostředků veřejného zdravotního pojištění, samotná navrhovatelka poukazuje na okolnost, že v případě školských logopedů jejich služby platí samotní pacienti. I z této skutečnosti je tedy patrné, že se nejedná o zdravotní péči, což musí být pacientům (resp. jejich rodičům) zřejmé, a nejsou proto poskytovateli těchto služeb klamáni.
76. Podobná otázka ostatně může existovat u obdobných způsobů řešení problémů, kdy je na rozhodnutí samotných jednotlivců, pro jakou formu se rozhodnou. Není přitom úkolem Ústavního soudu, aby paušálně hodnotil, popřípadě dokonce zakazoval možnost jedinců rozhodovat se pro některé řešení, které sami považují za vhodnější či správné. Podstatné je, aby při tomto rozhodování disponovali odpovídajícími informacemi, resp. aby nebyli vystavováni nežádoucímu nátlaku a cíleným dezinformacím. Tyto případy jsou však v podmínkách právního státu řešitelné nikoliv paušálními zákazy některých postupů, nýbrž dovozováním individuální civilněprávní (a v některých případech dokonce veřejnoprávní) odpovědnosti tehdy, jde-li o excesivní jednání, úmysl klamat zájemce o tyto alternativní služby, uvádění nepravdivých informací apod.
77. Jde-li o porušení práva zakotveného v čl. 31 Listiny, které navrhovatelka tvrdí primárně, činí Ústavní soud přezkum napadených ustanovení s vědomím, že právo na ochranu zdraví spadá do oblasti sociálních práv, kde je dán zákonodárci logicky větší prostor pro jejich limitaci, nežli je tomu např. u práv základních (viz nadpis hlavy druhé oddílu prvního Listiny) nebo politických (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny). Sociální práva totiž spadají do tzv. pozitivního statusu, kdy jejich podstatou je právo jednotlivce na pozitivní plnění ze strany státu, a současně se lze těchto práv domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí. Proto také při přezkumu tvrzeného zásahu do sociálních práv Ústavní soud standardně aplikuje nikoliv test proporcionality, nýbrž "měkčí" test racionality.
78. Stát je pak povinen vytvořit pro nositele práva na ochranu zdraví podmínky pro širokou dostupnost lékařské péče a zlepšování všech stránek vnějších životních podmínek (viz nález ze dne 23. 9. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 11/08; nález ze dne 27. 9. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 51/06). Jak již bylo uvedeno výše, z práva na ochranu zdraví vyplývá celá řada pozitivních povinností státu, zejména přijmout odpovídající legislativní úpravu, která dané právo zakotví a vytvoří nezbytný legislativní rámec pro jeho zajištění v praxi, ale i negativní povinnost státu zdržet se zásahů do zdraví svých obyvatel či povinnost státu chránit jednotlivce před takovými zásahy ze strany třetích osob.
79. V nyní posuzovaném případě však navrhovatelka netvrdí, že by stát v této svojí pozitivní povinnosti selhával např. v tom směru, že by nezajistil odpovídající síť klinických logopedů, popřípadě, že by nestanovil odpovídající podmínky pro výkon této nelékařské zdravotnické činnosti. Ústavní soud proto souhlasí s názorem vlády, obsaženým v jejím vyjádření k návrhu, že navrhovatelka nezpochybňuje smysluplnost školské logopedie, je-li skutečně pojímána jako primárně pedagogická, a nikoliv zdravotnická aktivita, nýbrž brojí ve skutečnosti pouze proti označení některých pedagogických pracovníků jako školský logoped a z tohoto označení dovozuje možnost těchto školských logopedů poskytovat zdravotnické úkony, což však nemá vůbec žádnou právní oporu (viz shora).
80. Ústavní soud má za to (viz např. nález ze dne 3. 5. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/15), že součástí pozitivních povinností státu vyplývajících z čl. 31 věty prvé Listiny je i zajištění fungujícího systému ochrany zdraví dostupného každému, jenž v sobě zahrnuje i systém dostupné zdravotní péče. Obdobně je konstruován výklad práva na zdraví v čl. 12 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.), podle kterého státy uznávají právo každého na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně fyzického a duševního zdraví a učiní opatření k dosažení uskutečnění tohoto práva, která budou zahrnovat mimo jiné i opatření ke zdravému vývoji dítěte. Evropská sociální charta (č. 14/2000 Sb. m. s.) pak v čl. 11 zavazuje státy přijímat opatření zaměřená na poskytování poradenských a vzdělávacích služeb na podporu zdraví a na co největší prevenci nemocí.
81. Také již výše zmíněná Úmluva o lidských právech a biomedicíně klade důraz na rovný přístup ke zdravotní péči, neboť v čl. 3 zakotvuje povinnost smluvních stran, "majíce na zřeteli zdravotní potřeby a dostupné zdroje, učinit odpovídající opatření, aby v rámci své jurisdikce zajistily rovnou dostupnost zdravotní péče patřičné kvality". Přístup ke zdravotní péči musí být podle této úpravy založen na principu rovnosti, aniž by docházelo k neoprávněné diskriminaci. Smluvní státy jsou přitom zavázány činit opatření k dosažení tohoto cíle s ohledem na jim dostupné zdroje (viz Vysvětlující zprávu k Úmluvě o lidských právech a biomedicíně ze dne 4. dubna 1997, dostupnou na webových stránkách http://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/164).
82. Vybraným skupinám osob je ochrana zdraví zaručena také v dalších mezinárodních smluvních dokumentech. Pro nyní posuzovaný návrh jsou nejpodstatnější závazky České republiky vyplývající z Úmluvy o právech dítěte (č. 104/1991 Sb.). Podle čl. 24 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte smluvní státy uznávají právo každého dítěte na dosažení nejvýše dosažitelné úrovně zdravotního stavu a na využívání rehabilitačních a léčebných zařízení; mají přitom povinnost usilovat o zabezpečení toho, aby žádné dítě nebylo zbaveno svého práva na přístup k takovým zdravotnickým službám.
83. Ústavní soud již ve svých dřívějších rozhodnutích (např. nález ze dne 20. 5. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 1/08) zavedl ustálený postup pro posuzování zásahu zákonodárce do ústavních práv s tím, že jde-li o sociální práva, pak vzhledem k čl. 41 odst. 1 Listiny nemusí být zákonná úprava v přísném vztahu proporcionality k cíli, který je regulací sledován. Nemusí tedy jít o opatření v demokratické společnosti nezbytné, jak je tomu například u jiných práv, jichž se lze dovolávat přímo z Listiny (srov. však např. čl. 27 odst. 1, 2 a 3 Listiny a práva tam uvedená, jež nejsou čl. 41 odst. 1 limitována). Testem ústavnosti v tomto smyslu obstojí taková zákonná úprava, u níž lze zjistit sledování legitimního cíle a která tak činí způsobem, jejž si lze představit jako rozumný prostředek k jeho dosažení, byť nemusí jít o prostředek nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší [srov. též nález ze dne 5. 10. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 61/04 (N 181/43 SbNU 57; 16/2007 Sb.)].
84. Tento tzv. test racionality (rozumnosti) se skládá ze čtyř následujících kroků:
a) vymezení smyslu a podstaty hospodářského nebo sociálního práva, tedy jeho esenciálního obsahu,
b) zhodnocení, zda se zákon nebo jiný právní předpis nedotýká samotné existence hospodářského nebo sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Pokud se dotýká esenciálního obsahu, je třeba aplikovat běžný třístupňový test proporcionality. Pokud se nedotýká esenciálního obsahu sociálního práva,
c) posouzení, zda právní úprava obsažená v zákoně nebo jiném právním předpisu sleduje legitimní cíl, tedy zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv, a
d) zvážení otázky, zda prostředek použitý k jeho dosažení je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší.
85. Prvním krokem přezkumu v rámci tohoto testu je vymezení smyslu a podstaty sociálního práva, ve zkoumaném případě práva na ochranu zdraví, případně práva na bezplatnou zdravotní péči.
86. Za podstatu a smysl (esenciální obsah) práva na ochranu zdraví ve smyslu věty první čl. 31 Listiny lze považovat vytvoření systému dostupné a adekvátní lékařské péče pro všechny, včetně zajištění preventivní péče, možnosti o své zdraví pečovat a je zlepšovat, a současně i ochranu před negativními vlivy a zásahy, a to jak ve smyslu ochrany před nakažlivými chorobami, tak ochrany před zásahy například do životního prostředí. Obsahem práva je přitom zajištění ochrany jak individuálního, tak i veřejného zdraví.
87. Esenciálním obsahem práva na zajištění bezplatné zdravotní péče a pomůcky pro občany České republiky (ve smyslu věty druhé čl. 31 Listiny) se Ústavní soud zabýval opakovaně a vymezil jej jako povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující, způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené kvality [sp. zn. Pl. ÚS 21/15 (N 146/90 SbNU 369; 233/2018 Sb.), bod 80, sp. zn. Pl. ÚS 23/98 (U 33/14 SbNU 319)], a to bez přímých úhrad.
88. V nálezu sp. zn. III. ÚS 2332/16 (N 74/89 SbNU 133; body 41 a 42) Ústavní soud konstatoval: "Podstata a smysl tohoto základního práva budou zachovány tehdy, bude-li občanům zaručeno bezplatné poskytnutí zdravotní péče a zdravotních pomůcek potřebných pro zlepšení nebo zachování jejich zdravotního stavu nebo zmírnění jejich utrpení, a to formou takového ošetření a léčby, jež odpovídají objektivně zjištěným potřebám a požadavkům náležité úrovně a lékařské etiky."
89. Ve druhém kroku testu rozumnosti Ústavní soud hodnotil, zda se napadená zákonná úprava nedotýká samotné existence sociálního práva nebo skutečné realizace jeho esenciálního obsahu. Obsah napadených ustanovení byl blíže popsán výše v části věnované čl. 7 odst. 1 Listiny. Stejně jako tam, ani ve vztahu k čl. 31 Listiny Ústavní soud neshledal, že by zákonná úprava zavádějící pouze nové označení části speciálních pedagogů spolu se stanovením kvalifikačních předpokladů pro výkon jejich činnosti, spočívající v přímé pedagogické činnosti, jakýmkoliv způsobem mohla - a to ani potenciálně - zasáhnout do práva vymezeného čl. 31 Listiny, o to méně do jeho esenciálního obsahu. Stručně vyjádřeno: zákonné zakotvení institutu školského logopeda nijak neomezuje zdravotnickou činnost klinických logopedů.
90. Proto Ústavní soud neaplikoval test proporcionality, ale přikročil ke třetímu kroku testu racionality, tedy k posouzení, zda zákonná úprava sleduje legitimní cíl a zda není svévolným zásadním snížením celkového standardu základních práv. Závěr, že napadenou zákonnou úpravou nemůže dojít ke snížení celkového standardu základních práv, lze v návaznosti na závěry druhého kroku testu provést poměrně snadnou úvahou, neboť nezasahuje-li právní úprava vůbec do sféry sledovaného základního práva, stěží jej může jakýmkoliv způsobem oslabit.
91. Zbývá tedy otázka, zda je onou úpravou sledován legitimní cíl. Důvodová zpráva k návrhu předmětné novely zákona uvádí, že má dojít ke zkvalitnění a rozšíření logopedické péče. Tento cíl považuje Ústavní soud za plně akceptovatelný a samotná instituce školského logopeda určitě není a priori něčím nepřijatelným; naopak dává smysl, aby na školách působili kromě klasických učitelů i osoby, které mají i další specializaci a díky ní jsou schopny uspokojit potřeby žáků, kteří mají určité specifické problémy. Ostatně, kromě školského logopeda zmiňuje napadený § 2 odst. 2 zákona č. 563/2004 Sb. např. i speciálního pedagoga, psychologa, pedagoga volného času nebo trenéra. Podstatné je, že napadenou zákonnou úpravou k rozšíření kompetencí školských logopedů, které by zasahovaly do působnosti klinických logopedů, nedošlo. Dále důvodová zpráva zmiňuje již jen možnost finanční podpory školského logopeda a zlepšení prestiže osob vykonávajících tuto činnost. Není proto zjevné, že by napadená zákonná úprava přinesla jakékoliv zásadní změny oproti úpravě stávající.
92. Ústavní soud tedy pouze konstatuje, že výslovnou úpravou kvalifikačních požadavků dochází fakticky k vyčlenění školského logopeda z obecnější kategorie speciálního pedagoga s tím, že je zvlášť pro tyto pedagogy stanovena kvalifikační podmínka absolvování zkoušky z logopedie a surdopedie. I přes kusé informace o sledovaném účelu zavedení institutu školského logopeda proto dospěl Ústavní soud k závěru, že obecně lze považovat zákonnou úpravu řešící personální stránku vzdělávání a vymezující nároky na vzdělání pedagogických pracovníků za sledující legitimní cíl. Konkrétně je sledován zájem na kvalitě a dostupnosti vzdělávání, a to i pro děti se speciálními vzdělávacími potřebami.
93. V posledním kroku testu racionality Ústavní soud zkoumá, zda zákonný prostředek použitý k dosažení legitimního cíle, který byl posuzován v kroku třetím, je rozumný, byť nikoliv nutně nejlepší, nejvhodnější, nejúčinnější či nejmoudřejší. Ústavní soud v tomto konkrétním případě nemá žádné zásadnější pochybnosti, že faktické vyčlenění části speciálních pedagogů pro specializovanou péči o děti s logopedickým problémem a nastavení vyšších nároků na jejich kvalifikaci lze považovat za rozumné opatření. A to i přesto, že může pro veřejnost dojít k jistému "znepřehlednění" právě označením těchto pedagogických pracovníků za školské logopedy. Jak se však podává ze shora uvedeného, toto "znepřehlednění" nedosahuje takové intenzity, že by průměrně informovaný občan nebyl schopen odlišit roli školského a klinického logopeda (viz zejména způsob hrazení těchto služeb a odlišné zákonné požadavky na odbornost).
94. Nelze ani předjímat, jak tvrdí navrhovatelka, že je zde tendence z takové situace těžit a že v důsledku napadené zákonné úpravy nutně dojde ke klamání zájemců o poskytnutí služeb logopedů. Teprve budoucí praxe ukáže, zda nová právní úprava s sebou přinese i případné přesahy do praxe klinických logopedů. I pokud by k tomu ale v budoucnu skutečně docházelo, spočívá možné řešení ve větší dozorové roli státu a využití prostředků soukromého i veřejného práva, a nikoliv nutně v jejím zrušení.
95. Jistě si totiž lze představit přesnější vymezení činnosti školských logopedů a nastavení systému péče o osoby s poruchou či vadou řeči tak, aby bylo jednoznačně seznatelné, že školští logopedové nenahrazují, ale pouze doplňují činnost logopedů klinických. Nicméně i za stávající právní úpravy, nebude-li rozdíl mezi činnostmi těchto dvou typů logopedů pro veřejnost patrný, existují způsoby, jak rodiče v tomto směru informovat. Lze nepochybně apelovat rovněž na praktické lékaře pro děti a dorost, neboť oni sami rovněž prostřednictvím svých odborných společností, ve kterých se sdružují, návrh skupiny senátorů podpořili, aby v případech podezření na logopedickou vadu odkázali rodiče s patřičným vysvětlením a poučením na příslušná zdravotnická pracoviště.
96. Lze tak shrnout, že napadená zákonná ustanovení obstojí i v posledním kroku testu rozumnosti.