I./e
Námitka zpětné působnosti zdanění příspěvku na stavební spoření
17. Stěžejní námitka navrhovatelů ve vztahu k obsahu napadeného zákona se týká nepřípustných účinků pravé retroaktivity vůči smlouvám o stavebním spoření uzavřeným před 1. lednem 2011. V důsledku doplnění zákona o daních z příjmů a přechodného ustanovení čl. II napadeného zákona se totiž mění právní nároky, jež vznikly na základě těchto smluv a byly vymahatelné již před účinností napadeného zákona.
18. Ustanovení § 11 odst. 1 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákona České národní rady č. 35/1993 Sb., (dále jen "zákon o stavebním spoření") zakládá nárok účastníka stavebního spoření, aby mu byla k datu, kdy splní zákonem stanovené podmínky, na jeho účtu připsána odpovídající výše roční zálohy státní podpory, resp. aby byly na jeho účtu evidovány připsané zálohy státní podpory do doby jejich vyplacení ve smyslu § 12 odst. 1 tohoto zákona. Základní podmínku tvoří složení patřičné peněžní částky na účet určený smlouvou o stavebním spoření. Nárok na samotnou výplatu státní podpory pak účastníkovi vzniká při splnění některé ze dvou alternativních podmínek stanovených v § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření.
19. Z konstrukce tohoto zákona vyplývá, že již uzavřením smlouvy o stavebním spoření vznikne účastníku stavebního spoření nárok na předem stanovenou celou částku státní podpory, která mu bude vyplacena, pokud splní zákonem stanovené podmínky. To lze dovodit např. z § 5 odst. 9 zákona o stavebním spoření, z něhož plyne, že již v okamžiku uzavření smlouvy o stavebním spoření je stanovena cílová částka, jejíž součástí je i celková částka státní podpory. Celý zákon o stavebním spoření je pak postaven na principu, že státní podpora je účastníkovi postupně připisována, resp. poskytována formou ročních záloh (např. § 5 odst. 9, § 10 odst. 1 až 3, § 11 odst. 1 až 4, § 12, § 13 odst. 1 zákona o stavebním spoření). Nedochází tedy každoročně k novému určování výše státní podpory podle aktuálního záměru zákonodárce. Stavební spoření je totiž ze své podstaty založeno jako dlouhodobý právní vztah (viz např. délku tzv. vázací lhůty pro výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 nebo délku lhůt, které jsou stanoveny pro povinnosti stavebních spořitelen podle § 13 odst. 4 zákona o stavebním spoření) a účastník stavebního spoření při jeho uzavírání musí mít jistotu, že se podmínky pro jeho trvání ze strany stavební spořitelny, a tím spíše ze strany státu, nebudou v krátké době (natož náhle) měnit.
20. Napadeným zákonem došlo ke zkrácení příspěvku jak zdaněním jeho části, tak jeho snížením, jež se vztahuje i na smlouvy uzavřené před 1. lednem 2011, kdy zákon nabyl účinnosti. To ostatně výslovně vyplývá již z dikce napadených ustanovení, které se vztahují na "příspěvek ... na který vznikl nárok v roce 2010 ...", resp. na "smlouvu o stavebním spoření bez ohledu na datum, kdy byla smlouva uzavřena.". Touto úpravou se snížila nejen výše záloh státní podpory připisovaných od roku 2010, ale vůbec se zpětně změnily i podmínky a celková výše příspěvku, na jehož výplatu v předem určené výši vznikl právní nárok při splnění podmínek stanovených zákonem v době uzavření smlouvy, tj. zejména při uspoření určité částky v příslušném roce. Napadená ustanovení tak působí do minulosti.
21. Ve své další argumentaci navrhovatelé obsáhle citují odůvodnění nálezu ze dne 4. února 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.) *) , který se v obecné rovině zabýval otázkami pravé a nepravé retroaktivity zákonů. Zdůrazňují, že jakkoliv je nepravá retroaktivita zásadně přípustná, může se i ona stát ústavně nepřípustnou tehdy, pokud se aplikace nové právní úpravy na staré právní vztahy zásadním způsobem dotkne právní situace subjektů práv a povinností. Při posuzování ústavnosti ustanovení působícího účinky nepravé retroaktivity je třeba zvažovat intenzitu veřejného zájmu s mírou zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. V této souvislosti konstatuje i důvodová zpráva k návrhu zákona, ačkoliv při tomto vážení dochází k jinému závěru, že změna podmínek stavebního spoření představuje "tzv. nepravou retroaktivitu, která je v demokratickém státě přípustným řešením. Návrhem zákona je však dotčena ústavní zásada ochrany oprávněného očekávání v rámci již existujících právních vztahů, ... Uvedené opatření však na druhé straně sleduje oprávněný zájem státu na ozdravení veřejných financí ve prospěch celé společnosti, tj. je navrženo ve veřejném zájmu. Skutečnost, zda navržené opatření je při kolizi uvedených ústavních principů v souladu s ústavním pořádkem, je třeba poměřovat z hlediska proporcionality ve vztahu k oběma ústavním zásadám.".
22. Navrhovatelé zastávají názor, že novela zákona o stavebním spoření, která by vstoupila v účinnost k 1. lednu určitého roku a současně by změnila výši nebo podmínky pro vyplacení příspěvku za předchozí kalendářní rok, by byla jednoznačně protiústavní. Již v rámci připomínkového řízení byl ale shledán v rozporu s Ústavou i § 36 odst. 8 a některá další ustanovení zákona o daních z příjmů, v novelizovaném znění. V této souvislosti zejména obsáhle citují připomínky zmocněnce vlády pro lidská práva, podle kterého nelze na státní podporu, na kterou vznikl nárok již v roce 2010, uplatnit pravidla platná v roce 2011, byť bude vyplacena (a to ve formě záloh) až v roce 2011. "Nárok na státní podporu vzniká podle zákona ... uplynutím doby kalendářního roku, za který je podpora připisována..., tj. v tomto případě 31. 12. 2010. Z hlediska právní jistoty je proto nutné, aby osoba, které tento nárok vznikl, znala v době jeho vzniku veškeré podmínky pro jeho vznik, výši, přiznání atd., neboť jde o majetkovou hodnotu, která je jí přiznávána a která tudíž podléhá ústavně zaručené ochraně vlastnictví (čl. 11 Listiny základních práv a svobod). ... Pokud se tedy podle úpravy platné od 1. 1. 2011 zdaní státní podpora stavebního spoření za rok 2010, která je příjmem za zdanitelné období 2010, půjde o případ, kdy právní norma reglementuje i nároky z právního vztahu vzešlé před její účinností, tedy o případ pravé retroaktivity, která je neslučitelná s principem právní jistoty a demokratickým právním státem dle čl. 1 Ústavy.". Podle citovaného vyjádření vládního zmocněnce je důsledkem stanovení předmětného zdanění v roce 2011 povinnost zdanit příjem za uplynulý rok, ačkoliv v době jeho vzniku žádná daňová povinnost neexistovala, a účastník stavebního spoření proto mohl oprávněně spoléhat na to, že státní podpora za rok 2010 nebude zdaněna a zůstane plně jeho ústavně chráněným vlastnictvím. Námitku nepřípustné retroaktivity uvedených ustanovení vyslovily podle navrhovatelů ve svých připomínkách i Česká bankovní asociace, Asociace českých stavebních spořitelen (dále též "asociace") a Českomoravská konfederace odborových svazů. Zazněly i v rámci projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně a Senátu.
23. Retroaktivní účinky lze ale spatřovat i v dalších skutečnostech. Přinejmenším do doby přijetí napadeného zákona byly smlouvy zakládající tyto nároky uzavírány jejich účastníky v dobré víře založené na oprávněném spoléhání se na zákon. Ten přitom stanovil, že za smlouvy uzavřené do 31. prosince 2003 připadne účastníkovi roční záloha státní podpory ve výši až 4 500 Kč a za smlouvy uzavřené od 1. ledna 2004 do 31. prosince 2010 až 3 000 Kč. Napadeným retroaktivním opatřením ale došlo k disproporčnímu snížení státní podpory jednotlivým účastníkům stavebního spoření v závislosti na datu uzavření smlouvy. Zatímco účastníkům, kteří uzavřeli smlouvu do 31. prosince 2003 bude od 1. ledna 2011 krácena roční záloha státní podpory až o 56 % (pokles ze 4500 na 2 000 Kč), pro účastníky, kteří uzavřeli smlouvu po 31. prosinci 2003, bude představovat rozsah krácení této zálohy jen 33 % (pokles z 3 000 na 2 000 Kč). K takové diferenciaci mezi účastníky stavebního spoření však není žádný rozumný důvod. Pokud by mělo toto opatření dopadnout stejně tíživě na všechny smlouvy uzavřené do 31. prosince 2003, muselo by ve srovnání se smlouvami uzavřenými po tomto datu klesnout nikoliv na 2 000 Kč, ale při 33 % poklesu na 3 000 Kč. Toto disproporční působení je přitom ještě umocněno již zmíněným zpětným zdaněním zálohy státní podpory za rok 2010 zvláštní sazbou daně ve výši 50 %, takže za rok 2010 bude účastníkům se smlouvou uzavřenou do 31. prosince 2003 krácena záloha státní podpory o 2 250 Kč, kdežto účastníkům se smlouvou uzavřenou po 31. prosinci 2003 jen o 1 500 Kč.
24. Napadený zákon dále zakládá nerovnost i v rámci té skupiny účastníků stavebního spoření, kteří smlouvu o stavebním spoření uzavřeli do 31. prosince 2003, a mají tak nárok na zálohu státní podpory až do výše 4 500 Kč za rok. Pokud totiž takovýto účastník vložil částku nutnou pro připsání maximální výše zálohy státní podpory (tj. 18 000 Kč) např. již do 30. dubna 2010, splnil zákonnou dobu stavebního spoření pro výplatu záloh státní podpory podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření a k tomuto datu smlouvu ukončil, pak mu byly ještě v průběhu roku 2010 vyplaceny tyto zálohy v původně stanovené výši, tj. za rok 2010 ve výši 4 500 Kč. Ostatním takovým účastníkům starých smluv, kteří smlouvu ukončili později nebo ve spoření dále pokračují, bude ale záloha státní podpory za rok 2010 připsána v dubnu 2011 ve snížené výši. Vznikají tak dvě skupiny účastníků, kterým při stejné výši jejich vkladů bude za stejné období připsána, resp. vyplacena rozdílná výše státní podpory.
25. V návaznosti na právní závěry Ústavního soudu obsažené v již citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 navrhovatelé uvádějí, že zákonodárce mohl změnit výši vyplácené státní podpory i pro smlouvy platné v době zákonodárcova zásahu jen tehdy, pokud by "význam zákonodárných přání pro veřejnost" převyšoval "zájem jednotlivce na další existenci dosavadního práva", resp. důvěru jedince v trvající existenci právní normy. Navrhovatelé v této souvislosti připomínají, že podle důvodové zprávy bylo cílem navrhované úpravy "snížit zatížení státního rozpočtu v souvislosti s výplatou státní podpory, která plně nevede k podpoře financování bytových potřeb a čerpá prostředky všech daňových poplatníků ve prospěch pouze části obyvatel, a to cestou snížení výdajů státního rozpočtu na straně jedné, a zvýšením příjmů na straně druhé" a "narovnat podmínky pro zdanění úrokových příjmů z vkladů ve stavebním spoření s podmínkami pro zdanění obdobného typu příjmů z jiných bankovních vkladových produktů". Podle důvodové zprávy se v důsledku tohoto zákona očekává pro státní rozpočet roku 2012 snížení výdajů z plánovaných přibližně 11,4 mld. Kč na 6,5 mld. Kč. Na této úrovni by se výdaje v souvislosti s poskytováním státní podpory měly stabilizovat i pro další roky. Podle předkládací zprávy Ministerstva financí pro jednání vlády mají opatření v oblasti stavebního spoření přinést snížení zátěže pro státní rozpočet roku 2011 ve výši 6 mld. Kč, pro státní rozpočet roku 2012 pak v rozmezí 6,5 až 8,5 mld.
26. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že vláda ani parlamentní většina nebrala při přijímání napadeného zákona se vší vážností na zřetel ochranu základních práv a svobod a mezinárodní závazky státu. Ani v případě nepřijetí napadeného zákona by vláda nebyla reálně krácena v možnostech využití ostatních nástrojů, které má k dispozici k "ozdravení" státního rozpočtu. Opět si však ulehčila úlohu a potřebné zdroje úspor hledala nejprve na straně krácení transferů poskytovaných fyzickým osobám na základě jejich nároků. Důvěra účastníků smluv o stavebním spoření v trvající existenci jejich práv je bezesporu utvářena též předchozí legislativní zkušeností. Tato zkušenost svědčí o tom, že zákonodárce při změnách zákona o stavebním spoření dosud vždy zachovával dvojí režim, tj. odlišnou úpravu pro nové a staré smlouvy (proaktivitu), což demonstrují např. na čl. II bodu 2 zákona č. 423/2003 Sb., který stanovil, že "právní vztahy vzniklé přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a práva a povinnosti z nich vyplývající se posuzují podle dosavadních právních předpisů". I v daném případě proto účastníci stavebního spoření mohli s ohledem na předchozí legislativní zkušenost spoléhat na to, že principiální zákonodárce zvolí i při případné další novele režim proaktivity. Mohli tedy legitimně očekávat zachování výše příspěvku, který jim v závislosti na době uzavření smlouvy náleží, ať 4 500 Kč nebo 3 000 Kč, a to nejméně po dobu platnosti dané smlouvy. Kvůli negativnímu vývoji státního rozpočtu proto mohlo dojít k jeho snížení jen pro budoucí smlouvy.
27. Současně vláda a Parlament nebraly zřetel ani na reálnou schopnost stávajících účastníků vyvázat se bez dalších sankcí v době od platnosti napadeného zákona do jeho účinnosti ze stavebního spoření, přestane-li pro ně toto být po změně právní úpravy výhodné (např. v důsledku toho, že zejména u smluv s vyšší cílovou částkou se výrazně prodlouží délka spoření). Na výplatu záloh státní podpory má totiž nárok jen ten účastník, který splnil některou z podmínek podle § 12 odst. 2 zákona o stavebním spoření, jejichž součástí je vždy dodržení tzv. vázací doby v délce 6 let ode dne uzavření smlouvy. Bude tedy vyplacena pouze tehdy, pokud účastník po tuto dobu nenakládal s uspořenou částkou, nebo v této době uzavřel smlouvu o úvěru ze stavebního spoření a použil uspořenou částku, peněžní prostředky z tohoto úvěru a zálohy státní podpory na bytové potřeby. V ostatních případech nemá účastník na výplatu záloh státní podpory nárok a stavební spořitelna je povinna zálohy státní podpory, evidované na účtu účastníka, vrátit Ministerstvu financí ve smyslu § 12 odst. 3 zákona o stavebním spoření.
28. Předčasným ukončením smlouvy o stavebním spoření ale může být znevýhodněn i účastník, který ještě nenaspořil sjednanou cílovou částku. Výši cílové částky sjednané ve smlouvě totiž odpovídá také výše poplatku za její uzavření. Tento poplatek dosahuje u některých smluv až 1,8 % cílové částky. Dospoření do výše sjednané cílové částky je přitom podmínkou pro získání dodatečného úrokového zvýhodnění ve výši 1 % cílové částky a úrokového zvýhodnění ve výši 100 % připsaných úroků. Vláda a Parlament nezvážily ani dopad na ty účastníky, kteří na základě smluv uzavřených před účinností napadeného zákona čerpají úvěr ze stavebního spoření. Pro ně v důsledku novelou retroaktivně krácené výše státní podpory dochází zejména k prodloužení doby splácení úvěru, resp. ke zvýšení dlužné částky. Bylo přitom možné zvážit i šetrnější přístup k účastníkům starých smluv, při němž by jim např. po určitou zákonem rozumně omezenou přechodnou dobu bylo garantováno poskytování záloh státní podpory v původní výši s tím, že budou-li po stanoveném datu chtít ve spoření pokračovat, dojde na základě nepravé retroaktivity ke změně (snížení) celkové částky státní podpory v souladu s novou maximální výší jejích záloh podle nové právní úpravy.
29. Zákonodárce dal ale účastníkům k dispozici jen velmi krátkou dobu, aby mohli reagovat na státem náhle uskutečněné změny v systému stavebního spoření. Tím byla zvýrazněna i intenzita zásahu do jejich práv, neboť účastník by se nepochybně rozhodoval o svých záměrech jinak, pokud by zákon zavádějící zásadní změny ve stavebním spoření byl přijat počátkem roku, kdy ještě nevložil své finanční prostředky do stavebního spoření, a jinak se může rozhodovat na konci roku, tedy poté, co v průběhu roku své finanční prostředky již do stavebního spoření investoval, a legitimně proto očekává zákonem garantovaný výnos.
30. Jestliže tedy doba mezi vyhlášením zákona ve Sbírce zákonů a jeho vstupem v účinnost představovala necelý měsíc, a to za situace, kdy byl zákon předložen teprve 29. října 2010 a k jeho schválení došlo výše uvedeným postupem, nelze tuto dobu považovat za přiměřenou pro možnost adekvátní reakce pro více než 4 miliony účastníků stavebního spoření. Ti totiž byli v řádu několika týdnů postaveni doslova před "hotovou věc", tedy že jejich vzniklé majetkové nároky budou státem v krátké době zkráceny. Ani účastníci, u kterých trvá smlouva déle než 5, resp. 6 let, nemohli vzhledem ke krátké legisvakanci smlouvu vypovědět, aniž by se jim zpětně snížil příspěvek a aniž by úroky z něj za rok 2010 nepodléhaly v lednu 2011 zdanění, neboť výpovědní doba u těchto smluv je zpravidla tříměsíční. To platí i o částkách uspořených v roce 2010, neboť ani tyto již poplatníci nemohli včas vybrat a případně s nimi naložit jinak.
31. Navrhovatelé tak shrnují, že napadený zákon má retroaktivní účinky, jež jsou srovnatelné s ústavním zákonem č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, který byl zrušen nálezem ze dne 10. září 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09 (318/2009 Sb.). Byly jím totiž obdobně se zpětnou účinností stanoveny podmínky uplatnění základního práva, čímž byly změněny předpoklady, na základě znalosti kterých se jednotlivci rozhodovali při uzavírání smluv o stavebním spoření. Zákon v rozporu se zákazem retroaktivity, vyplývajícím ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve spojení s principy ochrany oprávněné důvěry jednotlivců v právo a ochrany vlastnického práva, zasáhl do jejich majetkových práv založených se znalostí podmínek pro jejich utváření, včetně znalosti jejich konkrétního rozsahu, tedy období a výše nárokovatelného plnění. Tento zásah byl přitom učiněn v intenzitě dotýkající se podstatných náležitostí demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy.
------------------------------------------------------------------
*) pozn. red.: Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 7, nález č. 13, str. 87, vyhlášen pod č. 63/1997 Sb.