III./b
Vyjádření vlády
14. Usnesením č. 486 ze dne 30. 5. 2016 rozhodla vláda o vstupu do tohoto řízení, o čemž byl Ústavní soud vyrozuměn následujícího dne v zákonem předepsané lhůtě. Vláda pověřila ministra pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu, aby ve spolupráci s ministrem dopravy a ministrem vnitra vypracoval a zaslal vyjádření k návrhu Ústavnímu soudu. Zastupováním vlády v tomto řízení současně pověřila ministra dopravy.
15. Vláda ve svém vyjádření ze dne 21. 6. 2016, podepsaném ministrem pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu Mgr. Jiřím Dienstbierem, vyslovila své přesvědčení, že § 10 odst. 3 ve spojení s § 125f až 125h zákona o silničním provozu není v rozporu s ústavním pořádkem. Předmětná zákonná úprava má za cíl zajištění bezpečnosti silničního provozu, respektive ochranu života, zdraví a majetku, jakož i zabezpečení faktické vymahatelnosti zákonem stanovených povinností řidiče a pravidel provozu na pozemních komunikacích. Jejím prostřednictvím měl být umožněn efektivní postih technickými prostředky zdokumentovaných jednání, jež ohrožují ostatní účastníky silničního provozu na zdraví, životě či majetku. Tomuto postihu v minulosti bránilo masivní zneužívání institutu osoby blízké, případně nedostavení se k podání vysvětlení, ze strany provozovatelů vozidla. Zavedení objektivní odpovědnosti za některé druhy "dopravních deliktů" má na provozovatele vozidel působit preventivně v tom smyslu, aby je nadále nesvěřovali osobám, které svým jednáním ohrozily bezpečnost ostatních účastníků silničního provozu, případně aby přijali taková opatření, kterými by vynutili na takovýchto osobách dodržování pravidel provozu na pozemních komunikacích.
16. Objektivní odpovědnost provozovatele vozidla se nevztahuje na všechny druhy "dopravních deliktů", ale jen na ty, které byly zjištěny prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy, a na neoprávněné zastavení nebo stání. Jde výlučně o delikty, u nichž je jednoznačně prokázáno porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích, avšak je velmi obtížné identifikovat konkrétního pachatele. Vláda považuje za nezbytné, aby orgány policie využívaly technické prostředky k zajištění dohledu nad dodržováním pravidel provozu na pozemních komunikacích. To platí obzvlášť v případech, ve kterých zpravidla není možné bezprostředně zasáhnout proti pachateli dopravního přestupku. Nedochází totiž k bezprostřednímu kontaktu policisty a pachatele deliktu, případně je ztížena možnost zastavit vozidlo, aniž by byla narušena bezpečnost nebo plynulost silničního provozu.
17. Delikty spočívající v nedodržení nejvyšší povolené rychlosti se významnou měrou podílejí na počtu usmrcených a těžce zraněných osob a celkově významným způsobem ohrožují i ostatní účastníky silničního provozu na zdraví, životě či majetku. V roce 2015 byla nepřiměřená rychlost hlavní příčinou 16,8 % dopravních nehod a 39,1 % usmrcení osob při dopravní nehodě. V roce 2012 - tedy bezprostředně před zavedením objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla - byla hlavní příčinou 20,6 % dopravních nehod a 41 % usmrcení osob při dopravní nehodě. Od roku 2009 do roku 2015, tedy ve sledovaném období z hlediska plnění opatření Národní strategie bezpečnosti silničního provozu, došlo ke snížení počtu usmrcených z rychlostních nehod o 133 osob a těžce zraněných o 469 osob. Předmětná zákonná úprava tak podle vlády představuje učebnicový příklad toho, jak může zakotvení efektivního způsobu vymáhání zákonem stanovených povinností vést k významnému preventivnímu působení na adresáty normy.
18. Zákonodárce se při formulování napadené právní úpravy inspiroval obdobnou právní úpravou, která je obsažena v právních řádech řady evropských států, například Nizozemska, Rakouska, Německa, Finska či Slovenska. Rovněž vzal v potaz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 10. 2004 ve věci stížnosti č. 66273/01 Falk proti Nizozemsku. V něm bylo konstatováno, že pravidlo objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla není v rozporu s čl. 6 odst. 2 Úmluvy.
19. K jednotlivým argumentům navrhovatele vláda uvedla, že správní delikt provozovatele vozidla je založen na objektivní odpovědnosti s možností liberace, nikoliv na absolutní objektivní odpovědnosti. Provozovatel vozidla se zprostí odpovědnosti v případě, jestliže prokáže splnění zákonem stanovených liberačních důvodů uvedených v § 125f odst. 5 zákona o silničním provozu. Zároveň platí, že jde o správní delikt subsidiární. K projednání správního deliktu by se mělo přistoupit až tehdy, nebude-li možno na základě žádných důkazů či indicií zjistit skutečného řidiče a vést proti němu přestupkové řízení. Vláda má za to, že konstrukce správního deliktu odpovídá jak konceptu individuální odpovědnosti, tak veřejnému zájmu na potrestání objektivně existujícího protiprávního stavu způsobeného provozem vozidla na pozemních komunikacích.
20. Předmětný správní delikt představuje zvláštní druh odpovědnosti, jehož cílem je postihnout objektivně existující a jednoznačně zjištěný protiprávní stav, který byl způsoben provozem, respektive užíváním vozidla při provozu na pozemních komunikacích. Jde o to, aby tento protiprávní stav nezůstal navzdory nemožnosti potrestat pachatele bez postihu. Ačkoliv je pravidlem, že odpovědnost fyzické osoby nepodnikající je - na rozdíl od odpovědnosti právnické osoby či podnikající fyzické osoby - založena na zavinění a že důkazní břemeno nese v řízení správní orgán, v daném případě jsou dány důvody k odchýlení se od "běžného" konceptu odpovědnosti fyzické osoby. Fyzická osoba zde má totiž zvláštní postavení jako provozovatel vozidla, a tudíž nese zvýšenou odpovědnost za dodržování veřejnoprávních povinností v podobě pravidel provozu na pozemních komunikacích.
21. Podobnou úpravu vycházející ze zvýšených nároků na dodržování veřejnoprávních povinností ze strany nepodnikajících fyzických osob, které mají zvláštní postavení, tedy nejsou "běžnými " fyzickými osobami, lze podle vlády nalézt i v jiných zákonech. Zákon č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, například upravuje objektivní odpovědnost fyzické osoby v postavení dopravce. Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů, stanoví objektivní odpovědnost fyzické osobě v postavení vlastníka lesa, nebo zákon č. 200/1994 Sb., o zeměměřictví a o změně a doplnění některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů, upravuje objektivní odpovědnost osoby, které bylo uděleno úřední oprávnění.
22. Vláda zdůrazňuje, že správní sankce, kterou je možné provozovateli vozidla uložit, svou výší nepřesahuje částku odpovídající pokutě za přestupek. V některých případech může být dokonce znatelně nižší. Nebylo-li prokázáno, že přestupek spáchal sám provozovatel, pak mu není možné přidělit body v bodovém systému ani mu uložit zákaz činnosti. Osoba stíhaná za přestupek tak není, jak je nesprávně uváděno v návrhu, ve výhodnějším postavení než osoba stíhaná za správní delikt.
23. Napadená ustanovení podle vlády neukládají provozovateli vozidla břemeno, které není schopen unést. Vlastnictví zahrnuje podle čl. 11 odst. 3 Listiny i závazek vůči ostatním zájmům chráněným Ústavou a Listinou, který jde k tíži vlastníka. Provozovatel vozidla, byť nemusí být vždy jeho vlastníkem, je osobou, která má vozidlo dlouhodobě soustavně ve své moci a reálně s ním nakládá, rozhoduje o jeho používání, zajišťuje jeho opravy, údržbu a plnění dalších povinností, které jsou s provozem vozidla spojeny. V českém právním řádu není nijak výjimečné, že povinnost nedopadá na osobu, která má v danou chvíli vozidlo ve své moci, ale že je určena jedna osoba, která řádné provozování vozidla zaštiťuje a která je nositelem příslušných povinností, spolu s přiměřenými liberačními důvody. Například podle § 83 odst. 1 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích") je provozovatel vozidla sankcionován za to, že bylo provozováno vozidlo, aniž by na něm byla umístěna tabulka s poznávací značkou.
24. Svěřením vozidla jiné osobě se provozovatel vozidla nezbavuje výkonu vlastnického práva ani odpovědnosti za následky, které budou užitím vozidla způsobeny. Objektivní odpovědnost za následky způsobené provozem vozidla je v soukromoprávní rovině předvídána v § 2927 a násl. občanského zákoníku a je zcela přiměřené, že obdobná odpovědnost je v rovině obecné, tedy vůči ochraně života, zdraví a majetku ostatních osob, zakotvena i v právu veřejném. Provozovatel vozidla je vždy spoluodpovědný za provoz vozidla. Tím, že svěřil vozidlo jiné osobě, je s touto osobou vždy v určitém "smluvním" vztahu, a má tedy možnost určit podmínky a způsob, jakým bude vozidlo užito, a případně i vyřešit následky nesprávného způsobu užití vozidla. Provozovatel má tedy možnost, kromě výchovného působení na řidiče, kterému dává k dispozici vozidlo, rovněž nastavit takové parametry vzájemného vztahu, ve kterých bude zohledněno i případné porušení jeho odpovědnosti vyplývající z § 10 odst. 3 zákona o silničním provozu. Následně může vymáhat uloženou částku správní sankce po skutečném pachateli.
25. Opodstatnění nemá ani tvrzení, podle něhož napadená ustanovení nejsou v souladu se zásadou presumpce neviny podle čl. 40 odst. 2 Listiny. Předmětem řízení o správním deliktu není zkoumání zavinění provozovatele vozidla za porušení konkrétního pravidla provozu na pozemních komunikacích, neboť jde o objektivní odpovědnost, která je běžně stanovena v dopravních předpisech. Peněžitá pokuta v mnohem nižším rozmezí zohledňuje sekundární povahu správního deliktu. Dopady do osobní sféry provozovatele vozidla jsou proto nižší, než by byly dopady při přímém potrestání řidiče.
26. Vláda si je vědoma určité kolize dvou ústavně chráněných hodnot. Na jedné straně stojí právo každého odepřít výpověď, jestliže by tím způsobil nebezpečí postihu sobě nebo osobě blízké. Na straně druhé stojí důležité veřejné zájmy, kterými jsou především zajištění bezpečnosti silničního provozu, respektive ochrana života, zdraví a majetku ostatních osob, jakož i zajištění vymahatelnosti práva. U deliktů zjištěných prostřednictvím automatické techniky není možno přímo na místě zjistit totožnost pachatele. Jeho následné zjištění z podkladů, které má správní orgán k dispozici, je zas velmi komplikované a bez spolupráce provozovatele vozidla takřka nemožné. Před nabytím účinnosti zákona č. 297/2011 Sb. zůstávalo velké množství těchto deliktů nevyřešeno, neboť ze strany provozovatelů vozidla docházelo k excesivnímu využívání (respektive zneužívání) práva odepřít výpověď, což však způsobovalo faktickou nemožnost důsledného postihování pachatelů zdokumentovaných protiprávních jednání. Cílem zákonodárce proto bylo zajistit vyváženou ochranu všech výše uvedených hodnot, přičemž tohoto cíle bylo možno dosáhnout toliko zavedením institutu objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla. Tato vyváženost je podle názoru vlády zajištěna zejména charakterem sankce, sekundární povahou objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla ve vztahu k odpovědnosti řidiče vozidla za přestupek, a tím, že se odpovědnost provozovatele vozidla uplatňuje jen v případě některých porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích. Přestože tedy mohou být důsledky posuzované objektivní odpovědnosti vnímány jako určitý tlak na provozovatele vozidla, aby sdělil, kdo v okamžiku porušení pravidel provozu na pozemních komunikacích vozidlo řídil, a je tedy pachatelem přestupku, tento tlak je vyvážen výše uvedenými parametry.
27. Na rozšíření návrhu reagovala vláda vyjádřením ministra dopravy Ing. Dana Ťoka ze dne 23. 12. 2016, podle něhož lze toto rozšíření považovat pouze za formální doplnění petitu původního návrhu, na které s ohledem na neuvedení další argumentace není třeba dále reagovat. Nad rámec původního vyjádření vlády ministr odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2016 č. j. 6 As 73/2016-40, v němž se tento soud mimo jiné zabýval otázkou souladu napadených ustanovení s ústavním pořádkem, a to v rámci zvažování možnosti podat návrh na jeho zrušení podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Vyslovil v něm názor, že "vezmeme-li v úvahu, že právní úprava odpovědnosti provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3 a § 125f zákona o silničním provozu je omezena na úzkou skupinu deliktů objektivně a spolehlivě zjištěných prostřednictvím automatizovaného technického prostředku používaného bez obsluhy při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo spočívajících v neoprávněném zastavení nebo stání [§ 125f odst. 1 písm. a)], (sic)
- za podmínky, že takové porušení pravidel nemá za následek dopravní nehodu [pak by se plně uplatnila individuální odpovědnost pachatele na principu zavinění; § 125f odst. 1 písm. c)], (sic - pozn. red.)
- kdy navíc nejde o odpovědnost absolutní, nýbrž s možností liberace z důvodů, které registrovaný provozovatel vozidla nemohl nijak ovlivnit (srov. § 125f odst. 5),
- a dokonce kdy - nad rámec nutného - podle zákonné konstrukce nastupuje odpovědnost provozovatele vozidla teprve sekundárně, tj. pouze v případě, že nezbytné kroky ke zjištění skutečného pachatele přestupku nevedly k cíli (§ 125f odst. 4),
- a konečně přihlédneme-li k povaze a intenzitě této formy nepřímého nátlaku na provozovatele vozidla (limitovaná výše pokuty, absence ukládání bodů do registru řidičů), nemá Nejvyšší správní soud ... vážný důvod pochybovat o tom, že předmětná právní úprava v testu ústavnosti obstojí". Nejvyšší správní soud odkázal i na některá rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, v nichž nebylo shledáno porušení čl. 6 Úmluvy v případě obdobných zákonných úprav v Rakousku a Velké Británii.
28. Vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh na zrušení napadených ustanovení zamítl.