II.
39. Ústavnímu soudu byl doručen rovněž návrh skupiny senátorů Parlamentu České republiky na zrušení části ustanovení § 305 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, znějící: "u kterého nepůsobí odborová organizace", části ustanovení § 322 odst. 2 písm. a) znějící "a v případě bezprostředního ohrožení života nebo zdraví zaměstnanců zakázat další práci" a ustanovení § 322 odst. 2 písm. b) tohoto zákona. Jelikož oba návrhy - jak shora uvedený návrh skupiny poslanců, tak i tento návrh skupiny senátorů - shodně napadají ustanovení téhož zákona (ačkoliv návrh skupiny poslanců napadá více ustanovení), bylo (z důvodů efektivity a hospodárnosti řízení) usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 83/06 rozhodnuto o spojení obou návrhů ke společnému řízení.
40. Skupina senátorů v podstatě argumentuje následujícím způsobem.
41. Napadená část ustanovení § 305 odst. 1 NZP porušuje zásadu rovnosti v právech podle čl. 1 Ústavy. Tato zásada je prý porušena tím, že u zaměstnavatelů, u nichž působí odborová organizace, vylučuje vydávání vnitřních předpisů, kterými by byla upravena mzdová nebo platová práva a ostatní práva v pracovněprávních vztazích (§ 305 odst. 1 věta první). Tím zakládá nerovné postavení zaměstnavatelů podle toho, zda u nich působí či nepůsobí odborová organizace. Oproti dosavadní platné právní úpravě dochází k omezení, protože pokud šlo o předpisy mzdové nebo o cestovních náhradách, ty mohly existovat i vedle kolektivní smlouvy. Podle navrhovatelů ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Jde o právně-filozofický postulát, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává. Navrhovatelé připomněli, že Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí (např. nálezy ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 z 24. 5. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 25, str. 189 a násl., vyhlášen pod č. 131/1994 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze 17. 5. 1994, Sbírka rozhodnutí, svazek 1, nález č. 24, str. 175 a násl., vyhlášen pod č. 132/1994 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995; Sbírka rozhodnutí, svazek 4, nález č. 74, str. 205 a násl., vyhlášen pod č. 6/1996 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze 4. 6. 1997, Sbírka rozhodnutí, svazek 8, nález č. 67, str. 163 a násl., vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.) vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (vyhlášeném v částce 96/1992 Sb. a publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až 4 zařazených pod obecná ustanovení Listiny. Článek 1 Listiny, jehož porušení je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v článku 3 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i ustanovení článku 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i článek 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení. Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání s jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněny některé podmínky: např. že s různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.
42. Úprava obsažená v § 305 odst. 1 nového zákoníku práce vytváří podle navrhovatelů nerovnost mezi zaměstnavateli. Jde o diskriminaci zaměstnavatelů podle toho, zda u nich působí odborová organizace, neboť neexistují objektivní a rozumné důvody pro rozdílné zacházení se zaměstnavateli. Klíčové místo zde má i princip proporcionality. Je třeba si prý položit otázku, zda je větším problémem nerovnost zaměstnavatelů nebo nerovnost zaměstnanců, zda jde o svévolnou diskriminaci nebo o opatření k vyrovnání nerovného postavení zaměstnanců podle toho, kde působí odborová organizace. Je třeba i posoudit, zda je nová úprava přiměřeným prostředkem, zda skutečně existuje nebezpečí omezování práv odborů (kolektivní smlouvy) pomocí vnitřních předpisů, či zda zde naopak není žádný rozumný důvod k takovým obavám (v ochraně zaměstnanců) a jde jen o pokus zákonodárce posílit postavení odborů.
43. Ustanovení § 322 odst. 2 je v napadených částech navrženo ke zrušení, neboť zakotvuje právo odborových organizací zakázat práci v případě nebezpečí z hlediska bezpečnosti a ochrany zdraví nebo právo zakázat (pozn.: v případě takového nebezpečí) práci přesčas či práci v noci. To prý v podstatě znamená výkon státní správy. Kontrola dodržování právních předpisů a rozhodování o zákazu práce přesčas a vydávání závazných pokynů k odstranění závad je zde svěřeno odborovým organizacím, tj. právnickým osobám soukromého práva. Novým zákoníkem práce nejsou prý dostatečně upřesněny právní vztahy a postupy při výkonu tohoto oprávnění, tj. chybí pravidla pro výkon takovéto činnosti, jak to předpokládá čl. 2 odst. 3 Ústavy. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, nelze na tento typ kontrolní činnosti aplikovat, protože ten se vztahuje jen na správní orgány a nepředpokládá státní kontrolu prováděnou odborovými organizacemi. Není stanoveno, které osoby mají, resp. mohou za odborové organizace kontrolní činnost provádět; zda členové odborové organizace nebo její zaměstnanci nebo i jiné odborovou organizací pověřené osoby, a jaké kvalifikační předpoklady pro výkon kontrolní činnosti mají tyto osoby splňovat, jde-li - jako v tomto případě - o odbornou činnost. V NZP také chybí dostatečná úprava v případě kolize. Je-li kontrolní činnost prováděná odborovými organizacemi (včetně ukládání závazných pokynů a zákazů práce) výkonem přenesené působnosti státu, pak to znamená, že se na postup odborových organizací podle § 322 odst. 2 bude vztahovat správní řád (viz § 1 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění). Úprava uvedená v NZP však není jednoznačná, pokud jde o řízení o přezkoumávání těchto rozhodnutí, bude-li odvolacím orgánem orgán inspekce práce nebo jiný zvláštní orgán, na které odkazuje § 322 odst. 3 nového zákoníku práce. Pokud jde o vlastní výkon těchto kompetencí odborové organizace, je také velmi sporné, zda postup odborových orgánů bude dostatečně objektivní a nestranný, neboť principiálně stojí odborová organizace na straně zaměstnanců, a přitom by měla kontrolovat činnost zaměstnavatele, u kterého působí, a vést s ním případně správní řízení. Při aplikaci ustanovení o vyloučení pro podjatost (při kontrole i ve správním řízení) by pak na úrovni příslušné odborové organizace zřejmě prakticky neměl kdo tuto činnost provádět. S ohledem na výše uvedené a pro nesoulad s čl. 2 Ústavy navrhují navrhovatelé dotčené části ustanovení § 322 odst. 2 nového zákoníku práce zrušit.