IX/1
Obecné principy přezkumu ústavnosti legislativní procedury pozměňovacích návrhů
61. Ustanovení § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., ukládá v řízení o zrušení zákonů posoudit nejen obsah zákona z hlediska jeho souladu s ústavními zákony, a zda byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence, ale též zkoumat, zda byl přijat a vydán ústavně předepsaným způsobem. Logický výklad citovaného ustanovení vyžaduje nejprve zkoumat kompetenci, posléze proceduru a nakonec obsah napadeného ustanovení [srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 61 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.)]. Citované ustanovení přitom nerozlišuje mezi různými subjekty aktivně legitimovanými k podání návrhu, z čehož zřejmě plyne, že uvedené zjišťování je pravidelnou součástí každého řízení o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu.
62. Za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního procesu, Ústavní soud označil situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. Takový postup neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje. Požadavek předvídatelnosti zákona, jako součást principu právního státu, přestává být naplňován v okamžiku, kdy novelizace zákona je součástí jiného zákona ve formálním smyslu, jehož obsah s novelizovaným zákonem nijak nesouvisí, jak Ústavní soud konstatoval v nálezu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06, bod 39 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.).
63. V bodech 50 a násl. citovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 Ústavní soud odlišil "vybočení" z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacímu návrhu (který by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona), které je sice považováno za nežádoucí, nikoliv však za protiústavní, na straně jedné od případu, kdy se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího. Pro posledně uvedený případ se v českém prostředí vžilo označení tzv. "přílepek", který je předmětem "testu úzkého vztahu", jehož aplikací se posuzuje, zda či nikoliv se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojila úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího (bod 51 citovaného nálezu).
64. V bodě 66 téhož nálezu Ústavní soud uvedl, že při hodnocení ústavnosti legislativní procedury přijetí napadených ustanovení zákona je rozhodující posoudit otázku, zda předmětný pozměňovací návrh jím skutečně v materiálním smyslu byl, tzn. posoudit, zda předmětný pozměňovací návrh vybočil z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům, tj. zda šlo o nepřípustnou extenzi při výkladu toho, co je pozměňovací návrh, při respektování tzv. pravidla úzkého vztahu.
65. V zamítavém nálezu ze dne 31. 1. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 24/07, v části X/c (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), Ústavní soud s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06 opakovaně zdůraznil "podmínku úzkého vztahu mezi předmětem návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, a pozměňovacím návrhem předneseným ve druhém čtení návrhu zákona." Dospěl však současně k závěru, že "má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, dle níž 'zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem', chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace." V této otázce tedy Ústavní soud uzavřel, že ,,[o] případ takového vybočení z rámce předmětu vytyčeného původní předlohou návrhu zákona v rozhodované věci nejde" a že "[p]ozměňovací návrh nevybočil z rámce projednávaného původního návrhu zákona, jímž byla změna a doplnění zákona o daních z příjmů."