IX. 6
K napadené příloze liniového zákona
148. Příloha zákona je podle pravidel legislativní techniky a ustáleného pojetí součástí zákona, její ustanovení mají stejnou právní sílu a právní normy v nich obsažené stejnou závaznost jako zákon, jehož je příloha součástí. Proto přezkum ústavnosti přílohy liniového zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy podléhá stejným pravidlům zákona o Ústavním soudu jako každý jiný zákon nebo jeho jednotlivé ustanovení. Zrušení ustanovení zákona odkazujícího na právní úpravu obsaženou v příloze takového zákona znamená bez dalšího (tedy i bez výslovného návrhu) zrušení této přílohy. To však neznamená, že není možné napadnout i přílohu zákona samostatně nebo souběžně, jak to učinila navrhovatelka.
149. Původní znění liniového zákona (tj. před změnami provedenými novelizujícím zákonem č. 403/2020 Sb.) a argumentace navrhovatelky obsažená v návrhu by bývaly svědčily spíše společnému posuzování napadeného § 4a a napadené přílohy [viz k tomu již nález ze dne 26. 3. 2002 sp. zn. I. ÚS 282/01 (N 40/25 SbNU 321)], neboť ty spolu navzájem přímo souvisely a nebyly způsobilé samostatné normativní existence - napadený § 4a původně vztahoval použitelnost institutu mezitímního rozhodnutí toliko na vyvlastňovací řízení vedené ohledně pozemků či staveb potřebných pro stavby dopravní, vodní a energetické struktury, jejichž výčet je obsažen právě v napadené příloze. V důsledku novelizujícího zákona č. 403/2020 Sb., kterým byla nově vloženými § 4c až 4d založena použitelnost institutu mezitímního rozhodnutí také pro další infrastrukturní stavby, však Ústavní soud přistoupil (stále při zohlednění argumentace navrhovatelky) k samostatnému posouzení ústavnosti napadené přílohy a napadeného § 4a liniového zákona.
150. Vůči napadené příloze navrhovatelka vznesla v zásadě dvě námitky, a to (a) námitku nedovoleného prohlášení veřejného zájmu zákonem a (b) námitku nedostatku obecnosti právní úpravy plynoucí z individuálního určení staveb v napadené příloze a nahodilosti jejich výběru. Ohledně obou námitek odkázala na plnou použitelnost závěrů plynoucích z již výše citovaných nálezů Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 ("jezy na Labi") a Pl. ÚS 24/08 ("vzletová a přistávací dráha letiště Praha Ruzyně").
151. K prvnímu argumentu navrhovatelky založenému na nedovoleném prohlášení veřejného zájmu zákonem Ústavní soud konstatuje, že v žádném napadeném ustanovení neshledal přímé (explicitní) či nepřímé (implicitní) prohlášení veřejného zájmu zákonem, nehledě k tomu, že náš právní řád na rozdíl od některých jiných států nezná tzv. soukromé právní úpravy (private bills ve Velké Británii viz i pojmy public legislation a private legislation, kde se liší navrhovatelé, účel a procedura). Nicméně i tak je třeba uvést, že zákony v České republice nejsou z ústavního hlediska výrazem soukromého, nýbrž z povahy věci veřejného či obecného zájmu a výrazem vůle lidu reprezentovaného příslušnými státními orgány (čl. 2 odst. 1 Ústavy). Zrušení přílohy k liniovému zákonu by vedlo ke ztrátě smyslu tohoto zákona a jeho obecného obsahu jako takového, neboť bez přílohy by šlo jen o obecnou úpravu k něčemu, co v realitě neexistuje. Zákonů s takovým obsahem je celá řada, počínaje tzv. výčtovými zákony č. 298/1990 Sb., o úpravě některých majetkových vztahů řeholních řádů a kongregací a arcibiskupství olomouckého, ve znění zákona č. 338/1991 Sb., jehož účelem je prakticky jen určení konkrétního majetku přecházejícího do vlastnictví konkrétně určených církevních právnických osob [viz k tomuto zákonu a výčtu konkrétních věcí v jeho přílohách též usnesení ze dne 2. 3. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 32/94 (U 9/3 SbNU 341)] a zákon č. 126/1992 Sb., o ochraně znaku a názvu Červeného kříže a o Československém červeném kříži, ve znění pozdějších předpisů, [k tomu vyhovující nález ze dne 4. 7. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 7/2000 (N 106/19 SbNU 45; 261/2000 Sb.), kterým byla jedna položka výčtu vracených nemovitých věcí v příloze zrušena]. Obdobně další zákon s povahou zákona-opatření, tj. zákon č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (zákon o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi), ve znění pozdějších předpisů, stanoví konkrétní výši finančních náhrad individuálně určeným subjektům, naopak z majetkového vyrovnání vylučuje konkrétní nemovité věci určené konkrétními parcelními čísly a konkrétní výměrou atd.
152. Ústavní soud konstatuje, že přílohy k zákonům mohou mít různé poslání, které může spočívat i v tom, že je třeba oddělit normativní obsah zákona od výčtu konkrétních reálií (věcí, látek, území, územních obvodů, názorných pomůcek jako grafů, map apod., zřízení univerzit, jejich organice a názvy atd.), popř. od předmětu úpravy, který podléhá častějším změnám, takže by se zbytečně zasahovalo i do normativní části zákona. Naše právo zná i případy, kdy z důvodu zásadního významu pro fungování státu byly takové individuální výčty obsaženy ve speciálních ústavních zákonech (např. výčet federálních ministerstev do konce roku 1992). Jde-li o jeden konkrétní předmět, přílohy není třeba - viz např. zákon č. 99/2000 Sb., o zákazu dodávek pro jadernou elektrárnu Búšehr, kde jsou dokonce stanoveny speciální sankce za porušení tohoto zákazu pro konkrétní stavbu. Takové zákony jsou běžné také v zahraničí s ohledem na postavení zákonodárného sboru, který má rovněž stanovenu i působnost v základních otázkách vnitřní a zahraniční politiky (např. státní rozpočet na konkrétní rok v podobě příloh k zákonům o státním rozpočtu, které jsou dokonce i časově neopakovatelné - tzv. sunset laws). Předpokladem obecnosti je nepochybně i kromě celospolečenského významu trvalost předmětu regulace (státní rozpočet, stavba infrastruktury, vydání historického majetku církvím). Nelze též pominout, že představa, že bude zákonem upraven obecný postup pro takové stavby, kdežto konkrétní stavba klíčové infrastruktury bude z rozhodování Parlamentu (popř. Poslanecké sněmovny podle čl. 42 odst. 1 Ústavy) vyloučena a svěřena do rukou ministra, je z hlediska praktické proveditelnosti v parlamentním systému nereálná (a v rozporu s pojetím tzv. racionálního zákonodárce), stejně jako by takovou byla např. tehdy, kdyby bylo ministru práce a sociálních věcí svěřeno rozhodnutí o objemu důchodů, ačkoli obecně je východisko pro to stanoveno zákony a kryto mandatorními výdaji státního rozpočtu.
153. Odkazy navrhovatelky na oba citované nálezy jsou v tomto rozsahu nedůvodné a tato argumentace byla Ústavním soudem vyhodnocena jako irelevantní. Ve věci řešené nálezem sp. zn. Pl. ÚS 24/04 byl ústavnímu přezkumu podroben tehdy nově přijatý § 3a zákona č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, v němž zákonodárce vskutku výslovně označil rozvoj a modernizaci konkrétního úseku dané vodní cesty za veřejný zájem. Stejně tak ve věci, která vyústila v přijetí nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/08, přistoupil zákonodárce k tomu, že v § 1 nově přijatého zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R - 24L letiště Praha Ruzyně, výslovně označil tuto vzletovou a přistávací dráhu za veřejný zájem.
154. O takovou situaci v posuzované věci nejde. Je podstatný rozdíl (viz k tomu sub 81a násl.) mezi individuálním správním aktem vyvlastňovacího úřadu o vyvlastnění konkrétní nemovité věci potřebné k provedení takové stavby a mezi určením, zda je v kompetenci Parlamentu rozhodnout o tom, co bude podle zákona stavbou dopravní, vodní nebo energetické infrastruktury z hlediska jejího významu pro plánování územního rozvoje státu a transevropské dopravní či energetické sítě [viz nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1315/2013 ze dne 11. 12. 2013 o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě a o zrušení rozhodnutí č. 661/2010/EU, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 347/2013, kterým se stanoví hlavní směry pro transevropské energetické sítě a kterým se zrušuje rozhodnutí č. 1364/2006/ES a mění nařízení (ES) č. 713/2009, (ES) č. 714/2009 a (ES) č. 715/2009], popř. rozhodnutím, jak se má při přípravě, umísťování a povolování takových staveb postupovat. Proto ani zde nemohl Ústavní soud argumentaci navrhovatelky přisvědčit.
155. S právě uvedeným souvisí i nedůvodnost druhého hlavního argumentu navrhovatelky týkajícího se napadené přílohy spočívajícího v nedostatku obecnosti zákonné úpravy, který je podle ní vyvolán jmenovitým a nahodilým určením staveb v dané příloze. Ústavní soud zde neshledal, že zákonodárcem zvolená úprava vážící použitelnost napadeného procesního institutu (viz blíže sub IX. 5) ve vyvlastňovacích řízeních vedených ohledně jmenovitě určených staveb v příloze zákona má dopady do ústavní zásady rovnosti.
156. Argumentace nálezy ve věcech jezů na Labi a vzletové a přistávací dráhy letiště Praha Ruzyně (viz sub 3) na tento zákon nedopadá, jak bylo právě uvedeno, nehledě na to, že napadené zákony a oba nálezy Ústavního soudu jsou jedním z důvodů, proč bylo třeba stavby dopravní, vodní či energetické infrastruktury upravit zákonem, který takové ústavní pochybnosti vyvolávat nebude. Není proto ani v kognici Ústavního soudu hodnotit, zda zařazení konkrétní stavby do přílohy liniového zákona je, či není porušením rovnosti (což je jinak účel a smysl právněstátního požadavku rovnosti před zákonem). Nehledě na tu skutečnost, že ani ve státech (obvykle se uvádí čl. 19 odst. 1 Základního zákona Spolkové republiky Německo), kde je v ústavě výslovně požadavek obecnosti zákona jako záruka svobody, rovnosti a demokracie zakotven, není vyloučeno, aby z důležitého celostátního zájmu či obecného zájmu (blaha) byl takový zákon stanovící, že nějaká stavba je ve veřejném zájmu, přijat a byl ústavně akceptovatelný (podrobně k teorii obecnosti zákona a výkladu čl. 19 odst. 1 Základního zákona obsáhle např. Kirchoff, G. Die Allgemeinheit des Gesetzes. Über einen notwendigen Garanten der Freiheit, der Gleichheit und der Demokratie. Mohr Siebeck. Tübingen, 2009, zejména s. 174 - 385, konkrétně pak komentář M. Sachse k čl. 19 odst. 1 Základního zákona in Sachs, M. a kol. Grundgesetz. Kommentar. 9. vydání. C. H. Beck. München, 2021, s. 676 - 678, zdůrazňující praktické problémy při vyvažování ochrany základních práv s důležitým veřejným zájmem na budování infrastruktury). Tak zvaných zákonů-opatření zakotvujících odchylky od obecné právní úpravy k provedení konkrétních staveb byla ve Spolkové republice Německo od roku 1993 přijata celá řada, a další se připravují i v současnosti, přičemž legislativní technika řešení problému urychlení (tzv. Beschleunigungsgesetzgebung) se v nich stále zdokonaluje.
157. Není ani zřejmé, jaká kritéria by měl Ústavní soud uplatnit na posuzování nepřímo namítaného porušení akcesorické a neakcesorické rovnosti na zařazení např. stavby Pražského okruhu, nových bloků atomových elektráren či nového oplocení letiště Václava Havla Praha. Ústavní soud je sice součástí orgánů, jejichž prostřednictvím je vykonávána státní moc (čl. 2 odst. 1 Ústavy), nicméně není součástí orgánů územního plánování nebo finančního plánování. Současně ale zdůrazňuje, že plánování není z hlediska dělby moci v tomto státě výhradní věcí orgánů exekutivy, neboť může být prováděno (a legitimováno) i prostřednictvím zákonodárství; soudní moci je však vyhrazen jen přezkum právnosti plánovacích aktů v rozsahu určeném ústavním pořádkem či zákonem. Posouzení základních kánonů obecnosti - obecnosti účelu zákona, časové, územní, personální, předmětové, instrumentální a výrazové obecnosti působnosti (blíže Kirchhof, G. citované dílo, s. 160 - 173), je vždy předmětem konkrétního rozhodnutí v konkrétní situaci. Napadený zákon takové porušení podle názoru Ústavního soudu nepředstavuje, je ústavně konformní a nevybočuje ani z požadavků na tzv. racionálního zákonodárce.
158. Proto je nepřijatelná představa, že Ústavní soud bude nejen hodnotit (ale i vybírat) jednotlivé stavby a posuzovat účelnost či vhodnost jejich zařazení do přílohy liniového zákona, ale že tak bude činit dokonce na základě rozprav v komorách Parlamentu a vystoupení jednotlivých řečníků mu budou důkazním prostředkem toho, že příloha je svým obsahem neústavní. Proto ani poukaz na takovou diskuzi, která se k jednotlivým položkám přílohy liniového zákona vedla (viz např. rozpravu k tisku 76, Poslanecká sněmovna, VIII. volební období, tj. k návrhu novelizačního zákona č. 169/2018 Sb. v Poslanecké sněmovně dne 30. 5. 2018 - dostupné na https://www.psp.cz/eknih/2017ps/stenprot/ 013schuz/s013203.htm a násl.), k takovému vybočení z role Ústavního soudu nemůže vést. Jde proto o rozhodnutí, které je výsledkem demokratické diskuze v zastupitelském (nejen zákonodárném) orgánu vzešlém ze svobodných a demokratických voleb.