IX. 4
K napadenému § 2f liniového zákona
72. Neústavnost napadeného § 2f liniového zákona dokládá navrhovatelka jeho tvrzeným rozporem s čl. 11 Listiny, neboť napadené ustanovení má umožňovat svým rozsahem a povahou nepřiměřené zásahy do ústavně zaručeného vlastnického práva vlastníka nemovité věci, na níž oprávněný investor provede měření a průzkumné práce.
73. Vlastnické právo chráněné čl. 11 odst. 1 Listiny patří mezi základní lidská práva a svobody jednotlivce. Listina přímo definici obsahu vlastnického práva neobsahuje a v čl. 11 odst. 1 druhé větě odkazuje co do obsahu a ochrany vlastnického práva na zákon. Vlastník nemovité věci tak vykonává své vlastnické právo v mezích zákona a Listina v čl. 11 odst. 1 představuje toliko ústavní garanci zaručující jednotu obsahu tohoto pojmu bez ohledu na subjekt a předmět vlastnictví - tj. existenci jediného vlastnického práva se stejným obsahem a ochranou pro všechny [k tomu srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 34/03 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.), zejména bod 73 odůvodnění].
74. Ústavní rámec některých (výslovně předpokládaných) omezení týkajících se podstaty vlastnického práva je zakotven v čl. 11 odst. 2 až 5 Listiny. Podle názoru Ústavního soudu nikoli každá činnost oprávněných investorů realizovaná ve smyslu § 2f liniového zákona bude takovým zásahem do vlastnického práva vlastníka dotčené nemovitosti, který by bylo možno subsumovat pod pojem "nuceného omezení" vlastnického práva ve smyslu čl. 11 odst. 4 Listiny. Jak plyne z nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 12. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 34/03 (N 226/43 SbNU 541; 49/2007 Sb.), čl. 11 odst. 4 Listiny se vztahuje toliko až na taková omezení vlastnického práva, která vylučují jeho realizaci zcela, nebo v rozsahu, který podstatnou měrou znemožňuje jeho výkon v některé z jeho složek (k tomu viz zejména bod 76 uvedeného nálezu). To znamená, že nikoli každé, byť i zákonem výslovně předvídané omezení vlastnického práva spadá intenzitou pod režim čl. 11 odst. 4 Listiny, z něhož plyne zásada povinného poskytnutí náhrady za takové omezení - k tomu srov. např. § 141 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), podle kterého je stavební úřad oprávněn vydat rozhodnutí o opatření, jímž uloží povinnost vlastníkům nebo osobám, které mají jiná věcná práva k určitým pozemkům nebo stavbám na nich, aby tito umožnili (strpěli) provedení prací na sousedící nemovitosti ze svých pozemků nebo staveb, a to bez zvláštní náhrady, avšak při zachování nároku na náhradu případně způsobené škody podle občanského zákoníku (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2018 č. j. 4 As 272/2018-34, dostupný na http://nssoud.cz). Podle Ústavního soudu bude možno dojít k závěru o tom, zdali v konkrétní věci šlo o takto "kvalifikované" nucené omezení vlastnického práva až v závislosti na okolnostech každého případu, a to zpravidla až v okamžiku, kdy měření či průzkumy fakticky prováděné oprávněným investorem (jeho zaměstnanci či jím zmocněnými osobami) budou spočívat v takových činnostech, jejichž trvání, rozsah či povaha budou mít za následek vznik povinnosti poskytnout vlastníkovi dotčené nemovitosti peněžitou náhradu za omezení v obvyklém užívání nemovitosti, popř. mu nahradit vzniklou újmu na majetku ve výši určené postupem podle napadeného § 2f liniového zákona.
75. Nicméně bez ohledu na to, zdali měření či průzkumné práce budou prováděny v takovém trvání, rozsahu či intenzitě, že zapříčiní vznik práva vlastníka na náhradu, je napadený § 2f liniového zákona ustanovením, které do obsahu vlastnického práva zasahuje, přičemž je lege speciali k obecné úpravě rozsahu výkonu vlastnického práva zakotvené v § 1012 první větě zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, která stanovuje, že vlastník má právo se svým vlastnictvím v mezích právního řádu libovolně nakládat a jiné osoby z tohoto vyloučit. Vlastnické právo (stejně jako jiná základní práva) je za určitých podmínek omezitelné, zejména v případě kolize s dalším základním právem anebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu, a to i když jejich ústavní zakotvení výslovně dané omezení nepředpokládá (srov. též čl. 4 odst. 4 Listiny). Aby Ústavní soud zjistil, zda k omezení vlastnického práva dochází v souladu s čl. 11 Listiny, posuzuje nejprve to, zda se tak stalo na základě zákona a v jeho mezích [k tomu srov. např. nálezy ze dne 11. 10. 1995 sp. zn. Pl. ÚS 3/95 (N 59/4 SbNU 91; 265/1995 Sb.) nebo ze dne 22. 3. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 63/04 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)]. Je-li tento požadavek naplněn, přistupuje Ústavní soud k tzv. testu proporcionality, ohledně níž ve své judikatuře opakovaně dovodil, že je jednou ze základních zásad pro fungování orgánů veřejné moci v materiálním právním státě v souvislosti se zásahy do základních práv a svobod [k tomu srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 9. 10. 1996 sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (N 99/6 SbNU 213; 280/1996 Sb.) nebo ze dne 13. 8. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.)].
76. Podmínka zákonného základu pro stanovení povinnosti vlastníka nebo pro omezení vlastnického práva (viz čl. 4 odst. 1 a 2 a čl. 11 odst. 4 Listiny) je splněna, neboť napadené ustanovení je přímo zákonným ustanovením, jehož přijetí nebylo v rozporu s kompetenčními či procedurálními pravidly zákonodárného procesu.
77. Při vlastním provádění testu proporcionality [k tomu viz např. nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 15/16 (N 95/89 SbNU 409; 116/2018 Sb.), ze dne 18. 7. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 2/17 (N 125/86 SbNU 131; 313/2017 Sb.) a ze dne 12. 2. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 21/17 (N 23/92 SbNU 236; 89/2019 Sb.)] Ústavní soud nejprve posoudil, zdali zásah představovaný povinností vlastníka nemovité věci měřící a průzkumné práce umožnit a jejich provedení strpět sleduje legitimní (ústavně aprobovaný) cíl, ohledně jehož naplnění panuje naléhavá společenská potřeba. Po zodpovězení této otázky přistoupil k posouzení, je-li uvedený zásah vůbec způsobilý k dosažení daného cíle (požadavek vhodnosti). Následně Ústavní soud zkoumal, zdali cíle nelze dosáhnout jiným způsobem, který by byl vůči narušenému základnímu právu šetrnější (požadavek potřebnosti). A nakonec přistoupil k posouzení třetího a posledního požadavku, tj. zdali při zohlednění podstaty a smyslu dotčeného základního práva převažuje zájem na dosažení sledovaného cíle, nebo též jinak řečeno, zdali pozitiva, jež představují zájem na posuzovaných opatřeních, která s dotčeným základním právem kolidují, převyšují újmu na dotčeném základním právu a s tím spojená negativa (proporcionalita v užším smyslu).