VII. B. 2.
K ústavnosti § 155 odst. 5 zákona o odpadech
106. Z podobné logiky jako v předešlém oddíle vyšel Ústavní soud též u pravidla § 155 odst. 5 zákona o odpadech, který ve vztahu k odpadům vymezeným v § 155 odst. 4 téhož zákona nevyžaduje vytvářet finanční rezervu podle § 49 odst. 1 a § 51 odst. 4 starého zákona o odpadech. Ústavní soud nejprve stručně vysvětlí povinnost vytvářet finanční rezervu podle starého zákona o odpadech [část (a)] a pak vysvětlí, proč retroaktivní dopady na tyto vztahy nejsou protiústavní [v části (b)].
(a) Povinnost provozovatele skládky vytvářet finanční rezervu
107. Starý zákon o odpadech stanovil povinnost provozovatelů skládky vytvářet finanční rezervu na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci po ukončení jejího provozu. Vytváření finanční rezervy představuje povinné zajišťovací opatření, které má zabránit neprovedení sanace skládky z důvodu platební neschopnosti jejího provozovatele (Jančářová, I. Právo životního prostředí: zvláštní část. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2015, s. 472). Není totiž vyloučeno, že provozovatel skládky se dostane do špatné hospodářské situace, která mu znemožní řádně ukončit provoz skládky. Finanční rezerva má za cíl, aby náklady spojené s koncem skládky byly alespoň v nezbytné míře pokryty. Jinak řečeno, zákonná povinnost tvorby finanční rezervy má předejít situacím, kdy finanční náklady spojené s ukončením provozování skládky ponesou daňoví poplatníci, resp. veřejné rozpočty, a to v plné výši.
108. Zajišťovací účel finanční rezervy potvrdila s odkazem na důvodovou zprávu ke starému zákonu o odpadech též judikatura správních soudů. Podle Nejvyššího správního soudu je tato rezerva vytvářena proto, "aby byly v průběhu provozu skládky získány a soustředěny finanční prostředky na zabezpečení její rekultivace a asanace po ukončení provozu skládky. Proces rekultivace a asanace přitom zahrnuje celé skládkové těleso, tedy i odpad ukládaný jako technologický materiál na zajištění skládky. Jestliže tento odpadní materiál jakožto součást skládkového tělesa podléhá procesu rekultivace, logicky je třeba i jeho množství zahrnout do výpočtu finanční rezervy." (rozsudek NSS ze dne 7. 10. 2020 č. j. 7 As 54/2019-88, č. 4098/2021 Sb. NSS, AVE CZ, bod 31).
109. Peněžní prostředky této rezervy se ukládaly na zvláštní účet v bance. Prostředky finanční rezervy nemohly být předmětem nařízení a provedení výkonu rozhodnutí ani zahrnuty do majetkové podstaty provozovatele skládky, majitele skládky nebo jejich právních nástupců (§ 49 starého zákona o odpadech). Peněžní prostředky vytvářené finanční rezervy převáděl provozovatel skládky na zvláštní vázaný účet vždy k poslednímu dni následujícího kalendářního měsíce (§ 50 odst. 3 starého zákona o odpadech). Zákon stanovil též podmínky čerpání rezervy a výši této rezervy (§ 51 tamtéž).
110. Rovněž porušení povinnosti vytvářet finanční rezervu bylo postižitelné jako správní delikt, respektive počínaje 1. 7. 2017 jako přestupek.
(b) Zpětné zrušení povinnosti provozovatele skládky vytvářet finanční rezervu ve vztahu k odpadům vymezeným v § 155 odst. 4 zákona o odpadech (§ 155 odst. 5) není protiústavní
111. Pravá retroaktivita pravidla obsaženého v § 155 odst. 5 zákona o odpadech je evidentní, neboť toto pravidlo nebylo možno použít jinak než retroaktivně, s účinky před účinností nového zákona (1. 1. 2021). Pokud totiž zákonodárce s účinností od 1. 1. 2021 stanovil, že za odpady podle § 155 odst. 4 "provozovatel skládky nevytváří finanční rezervu na rekultivaci, zajištění péče o skládku a asanaci po ukončení jejího provozu podle § 49 odst. 1 a § 51 odst. 4 zákona č. 185/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona", je jasné, že toto pravidlo nenormuje lidské chování do budoucna, ale naopak říká, co mělo být po právu v minulosti. Jde o snahu zákonodárce závazně určit správný výklad starého práva, tedy o snahu vytvořit pro minulost závazné (interpretativní) pravidlo v novém zákoně. To je s ohledem na shora uvedené ústavně nepřijatelné, jde o pravou retroaktivitu.
112. Na druhou stranu v úzce vymezených případech může pravě retroaktivní právní úprava ústavně obstát. Jak již Ústavní soud výše uzavřel, pokud taková právní úprava je ku prospěchu určitých osob a současně nejde přímo k tíži žádného jednotlivce nebo právnické osoby, je ústavně přípustná (bod 47 shora). Ustanovení § 155 odst. 5 zákona o odpadech tyto podmínky splňuje.
113. Protože však jsou v nynějším případě v sázce ústavně chráněné hodnoty ochrany životního prostředí (čl. 7 Ústavy), respektive právo na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny), zvážil Ústavní soud, zda snad nelze dovodit zákaz pravé retroaktivity s ohledem na jiné ústavně chráněné hodnoty či práva.
114. Argumentuje-li navrhovatelka principem "znečišťovatel platí", nejde o princip českého ústavního práva, který by sám o sobě zakládal pro Ústavní soud referenční kritérium přezkumu ústavnosti zákonů (byť tento princip jistě může být použit při výkladu jiných ústavních principů, v českém ústavním pořádku obsažených). Je na státu, který dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství (čl. 7 Ústavy), aby zajistil, že nebude zasaženo do jádra práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Zda k tomuto využije nástroje ekonomické (včetně uplatnění principu "znečišťovatel platí"), nebo nástroje jiné (či jejich vzájemnou kombinaci), je věcí politiky určované Parlamentem a vládou. Zde se Ústavní soud musí zdržet zásahu do politických úvah. Podpůrně lze ostatně odkázat též na právo Evropské unie, které sice zásadu "znečišťovatel platí" uvádí mezi politikami Evropské unie v oblasti životního prostředí (čl. 191 odst. 2 první podstavec Smlouvy o fungování Evropské unie), v praxi ale ponechává členským státům poměrně široké uvážení, jak ochrany životního prostředí i naplnění této zásady dosáhnout (rozsudek SDEU ze dne 25. 2. 2010, C-172/08, Pontina Ambiente, body 36 až 38).
115. Za jádro práva na příznivé životní prostředí Ústavní soud označil "závazek státu k ochraně proti zásahu do životního prostředí, dosahuje-li zásah takové míry, že znemožňuje realizaci základních životních potřeb člověka" [nález ze dne 26. 1. 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17 (N 16/104 SbNU 135; 124/2021 Sb.) - K omezení účasti tzv. ekologických spolků ve správních řízeních, bod 89].
116. V nynějším případě jde o zpětné zrušení povinnosti vytvářet rezervu k části odpadů. Ovšem jen v důsledku napadených ustanovení (dopadajících pouze na úzce vymezenou část odpadů na skládce v první fázi provozu skládky, se kterými je nakládáno po právu na základě integrovaného povolení) a při existenci dalších možností státu k ochraně životního prostředí nemohlo dojít v důsledku retroaktivity (zpětného zrušení povinnosti utvářet finanční rezervu) k zásahu do podstaty práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Z povahy rezervy plyne, že její případná (ne)dostatečnost se projeví až v budoucnu - při likvidaci a sanaci skládky. Až v té době se také může projevit i případný negativní dopad § 155 odst. 5 zákona o odpadech. Čím více času do té doby uplyne, tím méně se tento dopad projeví, protože tím déle se budou rezervy tvořit podle právní úpravy nové. Bude pak na státu, aby při naplňování své ústavní povinnosti dbát o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství využil dostupné nástroje a politiky tak, aby dopady napadeného ustanovení v budoucnu korigoval.
117. Vláda jako vedlejší účastník řízení namítá, že napadená zákonná ustanovení neprošla odbornou debatou a jsou nevhodná. Překvapivost změny přechodných ustanovení v průběhu parlamentního projednávání je sice ze shora uvedeného patrná, ani to však samo o sobě nemůže založit protiústavnost. Ústavní soud není oprávněn korigovat politiku odpadového hospodářství pouze z toho důvodu, že ji například nepovažuje za nejlepší možnou, tím méně je pak oprávněn za jiné ústavní orgány "domýšlet", jak by měla být právní úprava optimálně nastavena [přiměřeně srov. nález ze dne 26. 4. 2022 sp. zn. Pl. ÚS 49/18 (N 51/111 SbNU 260; 171/2022 Sb.) - Ústavnost financování poskytování zdravotní péče, body 122 a 129].
118. Vládě (srov. bod 21 shora) lze přisvědčit, že § 155 odst. 5 zákona o odpadech vytváří (podobně jako § 155 odst. 4 téhož zákona) řadu interpretačně složitých otázek a je celkově formulován vadně a podivně. Není však úkolem Ústavního soudu odstraňovat z právního řádu každé problematicky či vadně formulované zákonné ustanovení. Jak Ústavní soud v jiném kontextu zdůraznil, jeho pravomocí není zrušit takovou právní úpravu, "kterou shledává nedokonalou, nedostatečnou, neefektivní či objektivně vadnou" (Pl. ÚS 49/18, bod 129). To je případ i nyní posuzovaného návrhu na zrušení § 155 odst. 5 zákona o odpadech. Bude úkolem orgánů moci výkonné a obecných soudů, aby tímto nálezem nezrušená ustanovení zákona o odpadech ústavně souladně vyložily.