VI.
Vlastní rozbor právní problematiky
1. Ústavní soud se nejdříve zabýval otázkou, zda jsou splněny formální předpoklady platnosti napadených ustanovení zákona č. 110/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zejména zákona č. 150/1992 Sb. V tomto směru bylo zjištěno z těsnopiseckého záznamu z 21. společné schůze Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění ze dne 12. března 1992, že tento zákon (novela) byl schválen předepsanou většinou ve Sněmovně lidu (souhlas 75 poslanců, nesouhlas 1, hlasování se zdrželo 7 poslanců) i ve Sněmovně národů (souhlas 84 poslanců, nesouhlas 1, hlasování se zdrželo 16 poslanců). V témže záznamu je poznámka redakce odkazující na usnesení FS č. 321, SN č. 505, SL č. 489. Zákon byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů (částka 33 z roku 1992). Ústavní soud proto dospěl k závěru, že uvedený zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 in fine zákona č. 182/1993 Sb.).
2. Ústavní soud se dále zabýval obsahem napadených ustanovení zákona z hlediska jejich souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle článku 10 Ústavy.
Návrh na zrušení napadených ustanovení zákona o telekomunikacích se opírá zejména o argumentaci, že tato ustanovení svěřují do věcné příslušnosti správních úřadů a podrobují režimu správního řádu veškerá rozhodnutí podle zákona o telekomunikacích, včetně rozhodování o povinnosti platit úhradu za užívání telefonní stanice. Podstatou pochybnosti navrhovatele o ústavnosti platné právní úpravy je právní názor, že povinnost platit právnické osobě poplatky za užívání telefonní stanice je povinností z občanskoprávního vztahu, nikoli povinností veřejnoprávního charakteru. Rozhoduje-li o této soukromoprávní povinnosti správní úřad a nikoli soud (jemuž je svěřeno podle české právní úpravy správního soudnictví jen kasační rozhodování o zákonnosti již pravomocného rozhodnutí správního úřadu a který je vázán skutkovým stavem tak, jak byl zjištěn správním úřadem), není prý dodržen článek 6 odst. 1 Úmluvy, z něhož vyplývá, že v těchto věcech musí soud rozhodovat pořadem práva v plné jurisdikci, tj. nalézat také o skutkových otázkách. V důsledku toho, že správní úřad rozhoduje o povinnosti uživatele platit úhradu telekomunikačních poplatků ve správním řízení, může se jak uživatel, tak i právnická osoba poskytující telekomunikační služby domáhat nápravy u soudu jen co do zákonnosti takového rozhodnutí, a to žalobou podanou soudu v režimu správního soudnictví (část pátá hlava druhá o. s. ř.). Soud je v tomto případě vázán skutkovým stavem tak, jak jej zjistil správní orgán (§ 250i odst. 1 o. s. ř.) a nemůže provést dokazování (např. znaleckým posudkem), při kterém by zjistil skutkový stav jinak a rozhodl ve věci samé.
[Poznámka: Pro úplnost lze uvést, že uvedený názor Vrchního soudu v Praze není plně v souladu se známou odbornou literaturou. Publikace Občanský soudní řád, Komentář (Bureš, Drápal, Mazanec, C. H. Beck II. vydání 1996, str. 752) stojí na stanovisku, že ustanovení § 250i odst. 1 o. s. ř., a to v části za středníkem, ve slovech "dokazování se neprovádí", nelze vykládat tak, že se dokazování provádět nesmí. Zákonodárce jen "vyjadřuje", že zpravidla - s ohledem na přijatou závaznost skutkového stavu - není třeba dokazování provádět. Soud však nařídí jednání a provede při něm důkazy, bude-li to nutné nebo žádoucí například proto, že jde o úzce odbornou věc vyžadující současnou přítomnost všech účastníků, aby si soud co nejlépe ujasnil, v čem je podstata výhrad žalobce proti aktu a o které dokumenty z mnohdy objemného a nepřehledného spisu opírá žalovaný svou argumentaci. V této souvislosti je prý také třeba přihlédnout i k ustanovení § 250g o. s. ř., které v případech, kdy nedojde k rozhodnutí bez nařízení jednání (§ 250f o. s. ř.), ukládá předsedovi senátu předvolat k jednání účastníky; k němu si může vyžádat potřebné podklady, popřípadě i další písemná vyjádření účastníků. Z této argumentace pramení názory, že vázanost soudu skutkovým stavem tak, jak jej zjistil správní orgán (§ 250i o. s. ř.), nevylučuje provedení důkazů nutných pro rozhodnutí soudu.]
Podle přesvědčení Ústavního soudu není argumentace Vrchního soudu v Praze z hlediska ústavnosti napadeného ustanovení § 21 odst. 1 a 2 zákona č. 110/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů, rozhodná.
V prvé řadě je třeba předeslat, že ustanovení článku 36 odst. 1 a 2 Listiny výslovně připouští, aby zákon stanovil, že o určitých právech nemusí rozhodovat výlučně soud, ale i jiný orgán. Takovým zákonem je například právě zákon o telekomunikacích a "jiným orgánem" je ministerstvo, v jehož působnosti je odvětví telekomunikací. Zákonnost jeho rozhodnutí je přezkoumatelná soudem, což článek 36 odst. 2 Listiny dokonce pro případy přezkoumávání rozhodnutí o jiných než základních právech a svobodách podle Listiny ani nepožaduje. Z tohoto hlediska nelze zákonodárci vytýkat, že svěřil správnímu orgánu pravomoc rozhodovat ve správním řízení o právech a povinnostech fyzických nebo právnických osob podle zákona o telekomunikacích. (V této souvislosti lze poukázat i na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Le Compte, A - 58, podle něhož podle článku 6 odst. 1 Úmluvy postačí, jestliže rozhodnutí správního orgánu, které samo o sobě neodpovídá požadavkům tohoto ustanovení, podléhá následné kontrole soudního orgánu s plnou jurisdikcí.)
Dále je třeba vzít v úvahu skutečnost, že zrušením napadeného ustanovení § 21 odst. 1 a 2 zákona o telekomunikacích by zanikl zákonný podklad pro rozhodování ve věcech, které jsou upraveny v § 21 odst. 3 citovaného zákona, jehož zrušení navrženo nebylo. Jde o zásadní kompetence správního orgánu, bez nichž by telekomunikace nemohly existovat a jež by vzhledem k jejich povaze (do značné míry technického rázu) bylo stěží možné svěřit jinému orgánu než správnímu úřadu příslušného odborného zaměření. Mimo to lze poukázat i na ustanovení § 21 odst. 1 uvedeného zákona in fine, v němž se praví, že při rozhodování ... podle tohoto zákona se postupuje podle obecných předpisů o správním řízení. Zrušení tohoto ustanovení by tedy dále znamenalo, že by orgán státní správy telekomunikací rozhodoval, aniž by se mohl opřít o určitá procesní pravidla. To by bylo zřejmě v rozporu s článkem 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
Při posuzování návrhu Ústavní soud přihlédl i ke Směrnici 95/62/EC Evropského parlamentu a Evropské rady ze dne 13. prosince 1995 o aplikaci ustanovení o otevřených sítích v oblasti hlasových telefonů. Tato směrnice naznačuje i trend právní úpravy v České republice, která o členství v evropských orgánech usiluje. V článku 27 odst. 1 směrnice je stanoven postup v rozhodování sporů v oblasti telekomunikací takto: "Členské státy musí zajistit, aby kterákoli ze stran, včetně uživatelů, poskytovatelů služeb, spotřebitelů nebo jiných telekomunikačních organizací, které mají nevyřešený spor s telekomunikačními organizacemi týkající se údajného porušování směrnice, měla právo na odvolání k příslušnému národnímu řídícímu orgánu nebo jinému nezávislému orgánu. Na národní úrovni je třeba vytvořit podmínky pro snadno dostupné a v zásadě nenákladné řízení, ve kterém bude takový spor rozhodnut spravedlivým a srozumitelným způsobem a včas. Tato řízení se budou vztahovat i na případy, kdy uživatelé jsou ve sporu s telekomunikačními organizacemi ohledně jejich telefonních účtů." Z této formulace lze zřejmě usuzovat, že citovaná směrnice nevylučuje rozhodování těchto sporů ve správním řízení, avšak požaduje, aby rozhodnutí správního orgánu podléhalo přezkoumání nezávislým tribunálem. Tomuto požadavku česká právní úprava odpovídá jen potud, pokud jde o rozhodování orgánu správního, ale není s ním v souladu, jestliže neumožňuje přezkoumání rozhodnutí tohoto orgánu nezávislým a nestranným tribunálem, který rozhoduje v plné jurisdikci.
Ústavní soud tedy dovozuje, že článek 6 odst. 1 Úmluvy, kterého se Vrchní soud v Praze dovolává, ve svém důsledku neznamená povinnost států, které k Úmluvě sepsané v roce 1950 později přistoupily, aby vyloučily ze svých právních řádů správní rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. O tom svědčí např. Rezoluce /77/31 "O ochraně jednotlivce ve vztahu ke správním aktům" schválená v rámci Rady Evropy Výborem ministrů dne 28. září 1977 na 275. zasedání zástupců ministrů. Tento dokument, který byl publikován např. v časopisu Správní právo č. 5/1995, stanoví některé zásady správní praxe členských států Rady Evropy vztahující se na ochranu fyzických a právnických osob ve správním řízení, které se týkají každého individuálního opatření nebo rozhodnutí v rámci výkonu státní správy, jež má povahu přímého zásahu do jejich práv, svobod nebo zájmů (správní akty). To je pak konkretizováno zejména v zásadě č. I. bodu 1, podle něhož "vůči každému správnímu aktu, kterým by mohla být dotčena práva, svobody a zájmy účastníka řízení, má účastník možnost vyjádřit se ke skutečnému stavu věci a k důkazům" ... a v zásadě č. IV., podle které jestliže jsou správním aktem dotčeny práva, svobody a zájmy účastníka řízení, musí být účastník informován o důvodech, o něž se akt opírá. Komentář k těmto zásadám pod bodem 2 uvádí, že ochrana občana vzhledem k procesním aspektům správních záležitostí, kterými je dotčen, je součástí ochrany základních práv a svobod jednotlivce, která je jedním ze základních úkolů svěřených Radě Evropy jejím statutem. I z tohoto dokumentu lze tedy usuzovat, že článek 6 odst. 1 Úmluvy nemíní vyloučit správní rozhodování o právech fyzických a právnických osob z právních řádů jednotlivých států.
Podle přesvědčení Ústavního soudu podstata věci netkví v tom, že by napadené ustanovení § 21 odst. 1 a 2 zákona o telekomunikacích bylo protiústavní, a nesoulad právního řádu České republiky s článkem 6 odst. 1 Úmluvy není dán tím, že by Úmluva vylučovala kompetenci správních orgánů rozhodovat ve věci občanských práv, závazků nebo trestních obvinění občana. V této souvislosti je na místě poukázat na ustanovení § 247 o. s. ř., z něhož plyne, že sám o. s. ř. předpokládá podávání žalob proti rozhodnutím správních orgánů, které řeší otázky práv a povinností fyzických a právnických osob, jež jsou svou povahou právy a povinnostmi občanskoprávními. Ostatně nejen zákon o telekomunikacích, ale i jiné zákony zakládají pravomoc správních orgánů rozhodovat o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Tak je tomu např. v ustanovení § 12 odst. 1 zákona č. 222/1946 Sb., o poště, které upravuje případy, v nichž poštovní správní úřad rozhoduje o nárocích vyplývajících z odpovědnosti pošty za věci poštou dopravované (viz § 65 vyhlášky č. 78/1989 Sb., ve znění vyhlášky č. 59/1991 Sb. - poštovní řád). Obdobně lze poukázat na ustanovení § 14 odst. 2 zákona č. 543/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 62/1988 Sb., o geologických pracích a o Českém geologickém úřadu, podle něhož, jestliže nedojde k dohodě mezi organizací a vlastníkem nemovitosti o rozsahu, způsobu nebo době výkonu oprávnění vstupovat na cizí nemovitosti pro účely projektování, provádění a vyhodnocování geologických prací, rozhodne o tom okresní úřad, v jehož územním obvodě je nemovitost nebo její větší část.
O nesouladu právního řádu České republiky s článkem 6 odst. 1 Úmluvy, jehož se navrhovatel dovolává, lze uvažovat podle názoru Ústavního soudu potud, že neexistuje zákonný předpis, jímž by bylo zřetelně a jasně založeno právo na úplné přezkoumání rozhodnutí správního úřadu - v tomto případě vydaného podle § 21 odst. 1 a 2 zákona č. 110/1964 Sb. - nezávislým a nestranným tribunálem, který by splňoval požadavky článku 6 odst. 1 Úmluvy, tedy tribunálem, který by nalézal nejen v otázkách zákonnosti správního rozhodnutí, nýbrž i co do stavu skutkového (tzv. plná jurisdikce). Tomu patrně v současné době brání česká koncepce správního soudnictví založená na přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy, která změnu skutkového stavu soudem zřejmě vylučuje (srov. § 244 odst. 1 a 2, § 247 odst. 1, § 250i o. s. ř.) a připouští toliko zrušení napadeného rozhodnutí správního orgánu, jestliže zjištění skutkového stavu, z kterého vycházelo správní rozhodnutí, je v rozporu s obsahem spisů nebo jestliže je zjištění skutkového stavu nedostačující k posouzení věci (§ 250j odst. 2 o. s. ř.). Návrh na zrušení těchto předpisů však dosud podán nebyl. Uvedený nesoulad s článkem 6 odst. 1 Úmluvy - který lze z právního řádu České republiky dovozovat - nelze odstranit prostým zrušením napadeného § 21 odst. 1 a 2 zákona o telekomunikacích. Podle přesvědčení Ústavního soudu tedy napadené zákonné ustanovení - samo o sobě - není v rozporu ani s článkem 6 odst. 1 Úmluvy (jehož se navrhovatel dovolává), ani s jinými ustanoveními ústavních zákonů nebo mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách podle článku 10 Ústavy.
3. Ústavní soud se konečně zabýval i návrhem navrhovatele na zrušení ustanovení § 7 odst. 3 vyhlášky č. 111/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a na zrušení ustanovení § 31 odst. 11 věty druhá a třetí a odst. 12 věta první vyhlášky č. 108/1982 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Dospěl k názoru, že obecný soud k takovému návrhu oprávněn není. V ustanovení § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. je taxativně uveden výčet orgánů, které jsou oprávněny podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení podle článku 87 odst. 1 písm. b) Ústavy. Soud mezi těmito orgány není uveden. Extenzivní výklad článku 95 odst. 2 Ústavy a ustanovení § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. je podle názoru Ústavního soudu vyloučen. Ostatně Ústavní soud již shodně judikoval ve věci Pl. ÚS 1/93, na niž se tímto nálezem odkazuje.
Podle přesvědčení Ústavního soudu není rozhodné, zda obecný soud podává návrh na zrušení "jiného právního předpisu" samostatně nebo současně s návrhem na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení. V této souvislosti Český telekomunikační úřad právem namítl, že neexistence oprávnění obecných soudů podávat návrhy na zrušení tzv. jiných právních předpisů (než je zákon) vyplývá i ze skutečnosti, že obecné soudy nejsou ustanoveními podzákonných norem vázány (ustanovení článku 95 odst. 1 Ústavy). Jen pro úplnost je na místě uvést, že pokud sám Ústavní soud zrušuje zákon, současně vysloví, které prováděcí předpisy, popřípadě která jejich jednotlivá ustanovení pozbývají současně se zákonem platnosti. Ani v tomto případě se tedy nejedná o jejich zrušení.
Z těchto úvah vyplývá, že návrh na zrušení uvedených podzákonných předpisů byl podán někým zjevně neoprávněným, takže je v tomto směru dán důvod k jeho odmítnutí podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb. I když o odmítnutí návrhu podle tohoto ustanovení rozhoduje soudce zpravodaj, Ústavní soud dovozuje, že tím spíše tak může učinit plénum Ústavního soudu, které jako sborový orgán současně rozhoduje o návrhu na zrušení ustanovení § 21 odst. 1 a 2 zákona č. 110/1964 Sb. (arg. a minori ad maius).
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.
Práva na uvedení odlišného stanoviska k nálezu v protokolu o jednání a na jeho připojení k rozhodnutí s uvedením svého jména podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, využil soudce Ústavního soudu České republiky JUDr. Pavel Holländer.
******************************************************************