III.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření podepsaném tehdejším předsedou PhDr. Milanem Uhdem konstatovala, že Vrchní soud v Praze se ve svém návrhu domáhá zrušení ustanovení § 21 odst. 1 a 2 zákona č. 110/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů, které je podle názoru navrhovatele v rozporu s ustanovením článku 6 odst. 1 Úmluvy. Tato ustanovení byla do právního řádu zapracována na základě novely zákona o telekomunikacích, a to zákonem č. 150/1992 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, jenž byl přijat dne 12. března 1992.
Podle původního znění zákona o telekomunikacích z roku 1964 rozhodovaly o právech, oprávněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací ve správním řízení správní orgány. Tyto orgány byly však součástí státních podniků, tedy hospodářské sféry. Jak uvádí důvodová zpráva k zákonu č. 150/1992 Sb., musí při předpokládaném přechodu na liberalizaci některých služeb, odstátnění a privatizaci dojít k oddělení hospodářských činností od činností správních. Navrhovaná novela tento požadavek plně respektovala a rozhodování ve správním řízení svěřila nově zřizovaným samostatným správním orgánům, které jsou nezávislé na hospodářské činnosti subjektů zabezpečujících telekomunikační služby.
Pokud se týká návrhu na zrušení ustanovení § 7 odst. 3 vyhlášky č. 111/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a na zrušení ustanovení § 31 odst. 11 věty druhá a třetí a odst. 12 věta první vyhlášky č. 108/1982 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nelze se k němu vyjádřit, neboť tento návrh se týká moci výkonné. Podle článku 79 odst. 3 Ústavy mohou vydávat na základě zákona a v jeho mezích ministerstva, jiné správní úřady a orgány územní samosprávy právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
Za tohoto stavu věci vyjádřil předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky stanovisko, že zákonodárný sbor - bývalé Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky - jednal v přesvědčení, že přijatá novela zákona o telekomunikacích je v souladu s platnou Ústavou a naším právním řádem a rovněž s mezinárodními smlouvami, kterými byla Česká a Slovenská Federativní Republika vázána. Uvedl konečně, že zákon byl schválen potřebnou většinou poslanců Sněmovny národů a Sněmovny lidu Federálního shromáždění dne 12. března 1992, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
Ústavní soud si dále vyžádal vyjádření Ministerstva spravedlnosti České republiky (§ 49 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.), které uvedlo, že z článku 6 odst. 1 Úmluvy, jíž je Česká republika vázána, vyplývá pro ni závazek zajistit "každému právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným tribunálem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu". K vymezení pojmu "občanské právo nebo závazek" se vztahuje rozsáhlá judikatura Evropského soudu; i když Ministerstvu spravedlnosti není známo konkrétní rozhodnutí, které by se vztahovalo k rozhodování ve věcech telekomunikačních poplatků, lze zřejmě dovodit, že vztahy mezi telefonním účastníkem a právnickou osobou poskytující telekomunikační služby za úplatu je třeba podřadit pod pojem "občanské právo a nebo závazek" ve smyslu Úmluvy. Z judikatury Evropského soudu dále vyplývá jednoznačný požadavek, aby nezávislý tribunál, který má o občanských právech nebo závazcích nebo trestních obviněních rozhodovat, měl pravomoc rozhodovat nejen z hlediska právního, ale i z hlediska skutkového, tj. v plné jurisdikci (viz např. rozsudek ve věci Le Compte at. al. z roku 1981, A - 43).
V této souvislosti Ministerstvo spravedlnosti poukázalo na judikaturu vztahující se k orgánu, který má ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy rozhodovat, "z níž vyplývá, že tímto nestranným a nezávislým tribunálem může, ale nemusí být soud jako jurisdikční orgán klasického typu, integrovaný do soudní soustavy obecných soudů. Může jím být i orgán ve sféře moci výkonné, pokud splňuje znaky a skýtá garance nestrannosti a nezávislosti (viz např. rozsudek ve věci Campbell z roku 1984, A - 80)". Judikatura ovšem připouští rozhodování správních orgánů ve sféře občanských práv, závazků nebo trestních obvinění, která svou povahou nevyhovují požadavkům článku 6 odst. 1 Úmluvy. Požaduje však, aby tato rozhodnutí podléhala následné kontrole nezávislých a nestranných tribunálů s plnou jurisdikcí (viz např. rozsudek ve věci Le Compte z roku 1983, A - 58).
Rozhodování správního úřadu o povinnosti uživatele platit úhradu telekomunikačních poplatků ve správním řízení podle § 21 odst. 1 a 2 zákona č. 110/1964 Sb. je rozhodováním správního orgánu, které není rozhodováním ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy. Rovněž tak možný následný přezkum rozhodnutí správního orgánu soudem podle části páté o. s. ř. zcela nenaplňuje požadavky tohoto článku, neboť soudní přezkum je omezen jen na přezkum zákonnosti takového rozhodování.
Podle názoru Ministerstva spravedlnosti však nesoulad právního řádu České republiky s článkem 6 odst. 1 Úmluvy nespočívá v tom, že by toto ustanovení vylučovalo možnost, aby správní orgán rozhodl ve věcech občanských práv, závazků nebo trestních obvinění, nebo též vylučovalo "nadstavbový prvek, kdy by rozhodnutí nezávislého tribunálu podle článku 6 odst. 1 Úmluvy. Úmluvy bylo možno ještě přezkoumat z hlediska jeho zákonnosti soudem ve správním soudnictví". Tento nesoulad je proto třeba spatřovat v chybějícím mezičlánku - tedy v neexistenci zákonné úpravy, kterou by bylo založeno právo na přezkoumání rozhodnutí správního orgánu vydaného podle § 21 odst. 1 a 2 zákona č. 110/1964 Sb. orgánem splňujícím požadavky článku 6 odst. 1 Úmluvy, jejž nelze odstranit zrušením dotčených ustanovení.
Ministerstvo spravedlnosti dále v souvislosti s návrhem na zrušení některých ustanovení vyhlášek č. 111/1964 Sb. a č. 108/1982 Sb. (v platném znění) doporučilo uvážit, že výčet subjektů, kterým je podle § 64 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. dáno právo podat návrh na zrušení jiného právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení, má povahu taxativní. Z ustanovení článku 95 odst. 2 Ústavy a z § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb. však takové oprávnění obecného soudu dovodit nelze.
Ústavní soud si dále vyžádal vyjádření Nejvyššího soudu České republiky, který uvedl, že návrh Vrchního soudu v Praze považuje za jedno z možných řešení otázky, zda a kdy mají být předmětem rozhodování správních orgánů práva a povinnosti ze vztahů, jejichž povaha je občanskoprávní. Právní úprava obsažená v ustanovení § 21 odst. 1 a 2 zákona č. 110/1964 Sb., v ustanovení § 7 odst. 3 vyhlášky č. 111/1964 Sb., popřípadě v ustanovení § 31 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 108/1982 Sb. (pozn. správně má být uvedeno: v § 31 odst. 11 a 12...) není však úpravou ojedinělou, zejména tam, kde jde o opakující se platby za různé druhy poskytovaných služeb. I na tuto speciální úpravu však pomýšlí ustanovení § 247 odst. 1 o. s. ř. (a to i ve znění novely provedené zákonem č. 238/1995 Sb.), které předpokládá existenci správních rozhodnutí zabývajících se rozhodováním o právech fyzických a právnických osob, přičemž z tohoto ustanovení o. s. ř. nevyplývá, že by šlo jen o rozhodování ve vztazích administrativně-právních. Z toho je tedy patrné, že právní úprava obsažená v ustanoveních předpisů o telekomunikacích není dána jen těmito speciálními předpisy, ale odpovídá i obecnému ustanovení § 247 odst. 1 o. s. ř., které předpokládá i uplatnění žalob proti rozhodnutím správních orgánů, jejichž předmětem je též řešení otázek těch práv a povinností fyzických a právnických osob, které jsou svou povahou občanskoprávní, pokud to právní úprava správním orgánům svěřuje.
Ústavní soud si konečně vyžádal vyjádření Ministerstva hospodářství, Českého telekomunikačního úřadu, který návrh šestého senátu správního kolegia Vrchního soudu v Praze posuzoval z těchto hledisek:
1. Soulad napadených ustanovení s Ústavou.
Článek 36 odst. 1 a 2 Listiny výslovně připouští, aby zákon stanovil, že o určitých právech nemusí rozhodovat soud, nýbrž jiný orgán (např. ministerstvo, v jehož působnosti je odvětví telekomunikací). Zákonnost jeho rozhodnutí je přezkoumatelná soudem, "což článek 36 odst. 2 Listiny ani pro veškeré případy přezkoumávání rozhodnutí o jiných než základních právech a svobodách podle Listiny nevyžaduje". Federální shromáždění ČSFR přihlédlo v roce 1992 při svém souhlasu s dikcí § 21 novely zákona o telekomunikacích ke dvěma základním aspektům:
a) Postup podle obecných předpisů o správním řízení je pro rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech podle zákona o telekomunikacích optimální, neboť je při něm nutno skutkově zkoumat celou řadu složitých technických problémů, k jejichž řešení jsou odborníky i příslušnou technologií vybaveny správní orgány telekomunikací; posuzování těchto problémů by bylo nad rámec možnosti soudů, mimo jiné i s ohledem na skutečnost, že počet takových případů je značný a zcela enormně by zatěžoval justiční orgány.
b) Rozhodnutí orgánů veřejné správy jsou přezkoumatelná soudem, který zjišťuje, zda správní orgány při rozhodování respektovaly zákonnost.
2. Hledisko legislativní a právní.
Zrušení ustanovení § 21 odst. 1 a 2 zákona o telekomunikacích by znamenalo, že by v tomto zákoně vůbec nebyl upraven právní základ rozhodování orgánu státní správy telekomunikací ve věcech uvedených v § 21 odst. 3, který stanoví, že Federální ministerstvo spojů rozhoduje o:
a) udělování oprávnění ke zřízení a provozování vymezených částí jednotné telekomunikační sítě,
b) schvalování způsobilosti telekomunikačních zařízení,
c) udělování povolení ke zřízení a provozování telekomunikačních zařízení mimo jednotnou telekomunikační síť, pokud jejich provoz překračuje hranice státu nebo hranice republik,
d) udělování povolení poskytování telekomunikačních služeb mimo jednotnou telekomunikační síť překračující státní hranice nebo hranice republik,
e) přidělování kmitočtů a kmitočtových pásem, provádění výkonu státního dozoru nad jejich dodržováním,
f) udělování povolení ke zřízení a provozování vysílacích rádiových zařízení pohyblivých nebo pevných služeb,
g) ukládání pokut podle tohoto zákona a o projednávání přestupků ve věcech, ve kterých rozhoduje,
h) povolení pro vysílací zařízení rozhlasová a televizní, pokud bylo provozovateli zařízení vydáno oprávnění k šíření rozhlasových nebo televizních programů a zařízení bude zřízeno v souladu s plánem využití kmitočtů pro rozhlasová a televizní vysílání,
ch) povolení pro vysílací rádiové stanice zastupitelských úřadů cizích států na základě souhlasu Federálního ministerstva zahraničních věcí a za předpokladu vzájemnosti.
Zrušení tohoto ustanovení není navrženo. Ustanovení § 21 odst. 1 citovaného zákona dále stanoví (obdobně jako např. § 45 odst. 1 zákona č. 222/1994 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o Státní energetické inspekci), že při rozhodování postupují správní orgány telekomunikací podle obecných předpisů o správním řízení. Zrušením tohoto ustanovení by zůstalo správě telekomunikací pouze rozhodování bez jakýchkoli procesních pravidel, což by bylo v rozporu s článkem 36 odst. 1 Listiny, který stanoví, že se každý může domáhat svého práva stanoveným postupem. Zrušení ustanovení § 21 odst. 1 zákona o telekomunikacích by tedy vedlo k tomu, že žádný postup pro rozhodování správních orgánů telekomunikací by stanoven nebyl, což je v rozporu s ústavními principy České republiky a ve svých důsledcích i s mezinárodními smlouvami a s dokumenty Evropských společenství.
Pokud jde o návrh Vrchního soudu v Praze na zrušení některých ustanovení vyhlášek vydaných k provedení zákona o telekomunikacích, je prý tento návrh zcela bezpředmětný, neboť
- soudy nejsou ustanoveními vyhlášek vázány (srov. nález Ústavního soudu č. 26/94 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu),
- ve smyslu ustanovení § 6 odst. 1 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje LISTINA ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako ústavní zákon Federálního shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, pozbyla dnem 31. prosince 1991 účinnosti ustanovení zákonů i podzákonných právních předpisů, která nebyla v souladu s Listinou. Takovým ustanovením byl též § 21 odst. 2 zákona o telekomunikacích a ta část § 1 odst. 1 vyhlášky č. 108/1982 Sb., jež pro organizaci spojů poskytující telefonní služby zavedla legislativní zkratku "správa" a stala se tak rovněž rozpornou s článkem 36 Listiny. Organizace spojů podle § 21 odst. 2 tehdejšího znění zákona o telekomunikacích a podle § 1 odst. 1 Telefonního řádu nebylo možno považovat za orgány veřejné správy uvedené v článku 36 Listiny. Zcela nespornou skutečností tedy je, že slovem "správa" se v § 31 odst. 11 a 12 Telefonního řádu rozumí ode dne účinnosti novely č. 150/1992 Sb. orgány státní správy telekomunikací tam uvedené a žádné jiné,
- veškeré podzákonné prováděcí předpisy telekomunikací jsou v současném období předmětem úplné novelizace. Vyhlášku č. 108/1992 Sb. má např. nahradit vyhláška o telefonní službě.
3. Hledisko obecného zájmu.
Správní řízení ve věcech telekomunikací se v České republice osvědčuje jako zcela mimořádně prospěšné v situaci, kdy
a) justiční orgány jsou nesmírně přetíženy při realizaci svých kompetencí,
b) správní orgány jsou vybaveny mechanizmy k rychlému získávání důkazních prostředků, jež jim umožňují vydávat v přiměřené lhůtě rozhodnutí se zvláštním zřetelem na ochranu práv uživatelů telekomunikačních služeb v době, kdy přetrvává technická i technologická zastaralost telekomunikačních sítí a zařízení a kdy fyzické a právnické osoby nemohou samy získat důkazní prostředky o konkrétních závadách v telekomunikačních službách,
c) ze statistických údajů za I. pololetí 1995 je patrno, že v tomto období bylo podáno 1491 námitek proti výši vyúčtování telefonních poplatků (+ 597 případů z minulého období), které byly vyřízeny takto:
+--------+---------+---------+------------+------------+
| kladně | záporně | vráceno | postoupeno | nevyřízeno |
+--------+---------+---------+------------+------------+
| 194 | 451 | 22 | 255 | 1166. |
+--------+---------+---------+------------+------------+
Z toho je zřejmé, že dvoustupňové správní řízení zajišťuje optimální ochranu veřejnosti ve vztazích v odvětví telekomunikací.
Nový zákon o telekomunikacích, jehož záměr je již zpracováván a který má být předložen do roku 1998 ke schválení zákonodárnému sboru, zabezpečí převedení rozhodování o soukromoprávních vztazích v telekomunikacích do působnosti soudů. V té době budou potřebné údaje (tvořící podklad pro vyúčtování těchto služeb) zjišťovány centrálními počítačovými procesory, takže soudy již nebudou muset čelit důkazní nouzi, jíž jsou vystaveni účastníci dnešních správních řízení.